Мэры-2

Продолжение. Начало см. Мэры-1.

Для начала определимся с терминологией. Для простоты, не углубляясь в дебри: политика = выбор целей, управление = выбор средств. Применительно к позиции, допустим, мэра: политика — «что делать», управление — «как делать». Применительно к бюджету города (в его расходной части, про доходную даже и не говорю пока): политика — «на что тратить», управление — «как тратить».

Бюджеты муниципальных образований варьируются в размере от нескольких десятков тысяч рублей (у маленьких сельских поселений) до нескольких десятков миллиардов (у городов-миллионников). Бюджет тех же Химок — больше 6 миллиардов рублей (пруф). Однако каково «пространство свободы» муниципальной администрации в рамках своего бюджета? Иначе говоря, как много денег они могут потратить не на то, что «надо», а на то, на что «сами захотели»?

Берем список полномочий муниципального образования согласно 131 закону:

1) принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением;
2) владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;
3) местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения;
4) комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования;
5) содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений;
6) организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, общего и профессионального образования;
7) организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения;
8) охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью;
9) регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований;
10) создание условий для жилищного и социально-культурного строительства;
11) контроль за использованием земель на территории муниципального образования;
12) регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения;
13) организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации;
14) организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом;
15) муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;
16) благоустройство и озеленение территории муниципального образования;
17) организация утилизации и переработки бытовых отходов;
18) организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;
19) организация и содержание муниципальных архивов;
20) организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечения населения услугами связи;
21) создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания;
22) создание условий для деятельности учреждений культуры в муниципальном образовании;
23) сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности;
24) организация и содержание муниципальной информационной службы;
25) создание условий для деятельности средств массовой информации муниципального образования;
26) создание условий для организации зрелищных мероприятий;
27) создание условий для развития физической культуры и спорта в муниципальном образовании;
28) обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения;
29) участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования;
30) обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании, организация муниципальной пожарной службы.

Впечатляющий список, не правда ли? Особенно если понимать, что источников формирования доходной части бюджета на исполнение всего этого списка задач, по сути, всего три:
— НДФЛ (т.е.налог на доходы людей, проживающих на территории поселения),
— земельный налог
— налог на имущество физлиц
(подробнее можно посмотреть, например, тут).

Надо ли говорить, что источники эти, мягко говоря, жидкие? Не вдаваясь в подробности, скажу, что на сегодняшний день в нашей стране муниципальных образований, которые бы умудрялись балансировать свой бюджет в ноль без региональных дотаций — ничтожное меньшинство. И не потому, что у нас они все такие уж бедные — а потому, что система распределения полномочий между уровнями власти и бюджетно-налоговая система, созданные в свое время Козаком и Кудриным, превратила их всех в «феодальных вассалов» властей более высокого уровня. Можно было бы на примере бюджета тех же Химок (замечу, ОЧЕНЬ богатый город по среднероссийским меркам) показать, как это работает на практике. Но пусть это лучше сделают «кандидаты в мэры», а я б посмотрел да порадовался.

Что в этом раскладе могут изменить т.н. «честные выборы», или даже, паче чаяния, победившие на них «оппозиционеры»? Да ничего. У тебя есть строго регламентированные законом задачи, есть деньги на их исполнение (принципиально меньше, чем нужно) — иди, действуй. Выполняй, в меру своих управленческих компетенций и гибкости. Потому что единственный способ закрыть разницу между необходимым и имеющимся бюджетом — идти наверх и договариваться. Сможет это сделать «оппозиционер»? Нет, не сможет. А потом, когда, скажем, котельные начнут зимой отключать тепло за неуплату, жители (честно оплатившие счета) не будут разбираться, кто там из властей за что отвечает.

Можно, конечно, предположить, что честные оппозиционеры, в отличие от жуликов и воров, не будут, придя во власть, жульничать и воровать. Даже если это почему-нибудь так и будет (а почему, собственно?) — увы, системный разрыв между максимально возможным уровнем муниципальных доходов и минимальным, т.е. неоптимизируемым уровнем муниципальных расходов благодаря этому не закроется. Просто из-за того, что муниципалитеты, получая не более 10% всех собираемых налогов, несут бюджетную нагрузку на уровне до 20-25% (это еще оптимистичная оценка) всех бюджетных расходов. Обязательных, подчеркиваю, неотменимых расходов.

Есть ли способ как-то сблизить эти показатели? Есть, конечно. Скажем, можно заняться «бюджетной децентрализацией» (одна из постоянных тем в арсенале Д.А.Медведева, уважаемого). Однако расплатой за это будет резкий рост неравенства в качестве жизни внутри страны — довольно быстро выделятся «очень богатые» и «очень бедные» города. Бюджетная централизация, как ни крути, кроме дисциплинарной (воедино созвать, единою волей сковать и т.д.) выполняет еще и выравнивающую роль. И то не очень-то справляется с ней, между нами говоря.

Короче говоря. При нынешней системе не будет никогда «мэра Варламова» и «мэра Чириковой». А если вдруг почему-то и случится, закончится это грустно: в лучшем случае, как у эсера Тархова в Самаре. На местах мэров как сидели, так и будут сидеть унылые щекастые единороссы. И выборы, как таковые, тут не при чем.

Алексей Чадаев

Советник Председателя Государственной Думы РФ, директор Института развития парламентаризма. Старший преподаватель кафедры территориального развития, факультет госуправления РАНХиГС. Кандидат культурологии.