Главная / Основной блог / Приливы и отливы государства

Приливы и отливы государства

К сегодняшней лекции на «Территории смыслов» — «Общественный контроль в системе государственного управления»

1. Чем управляет «система государственного управления»?

Напрашивающийся ответ — «страной». Правильный ответ — реализацией функций государственной власти. Функций этих много, но они все счетные и строго регламентированы целым набором норм и ограничений. Часто запутанных и противоречащих одно другому.

Доказательство тому — с пару десятков различных определений и трактовок понятия «государственное управление», которых можно найти в рунете по поиску. Только один штрих: по Википедии англоязычный аналог понятия «государственное управление» — это public administration, по Большому Юридическому Словарю — state government, по другим словарям — state administration, government management и т.д.

Правоведы, скажем, разделяют государственное управление «в широком смысле» и «в узком смысле». Первое — деятельность вообще всех органов власти по реализации своих полномочий, второе — только исполнительной власти (то, что регулируется административным правом).

2. Контроль и управление — одно и то же?

Управление — это действия внутри определенных рамок. Контроль, напротив, имеет дело с самими рамками, охраняя их границы и отслеживая случаи выхода за них. Когда контролер проверяет билет в электричке, он стремится удостовериться, все ли в рамках (купили ли вы билет), и действует только в том случае, если рамки нарушены (вы едете без билета). Управление — субъект является частью системы, контроль — субъект принципиально вынесен за ее пределы.

Говоря философским языком, управление всегда осуществляется из [управленческой] позиции, контроль — из метапозиции. Чтобы контролировать любую систему, инстанция контроля должна находиться за ее пределами. Типовой алгоритм контроля — наблюдать извне за состоянием системы, обнаружить и отфиксировать факт выхода за рамки, подать сигнал (метафора — приборная панель автомобиля). Но контроль — это не только мониторинг (т.е. наблюдение и сигнализирование), это еще и действие по возврату в рамки — «мужчина, выйдите из вагона». Однако деятельностный аспект контроля проявляется только тогда, когда факт выхода за рамки обнаружен и зафиксирован.

3. Как учат те же правоведы, госуправление — частный случай социального управления. Не вдаваясь в дебри их логики, это такой тип социального управления, когда управляющим субъектом выступает государственная власть. А объектом, как следует из определения — социум. Зачем же тогда нужен именно в системе госуправления «общественный контроль»?

Если вкратце, затем, чтобы получать обратную связь от объекта воздействия.

Но зачем она такая нужна, если мы и так раз в несколько лет предоставляем полноценную обратную связь на выборах? Нравится — голосуем за, нет — голосуем против.

Беда в одном: выборы — дело нечастое. А современный ритм жизни диктует необходимость более быстрой и менее масштабной формы обратной связи, чем выборы. Про это сейчас много говорят в контексте идей «прямой» или даже «электронной» демократии — зачем нужны представительные органы, если с развитием технологий появилась возможность устраивать референдумы на всю страну хоть раз в сутки?

4. Как «общество» может что-то контролировать? Если это просто статистически взятая совокупность граждан? В этом месте ввожу понятие «институт». Институты — базовые «молекулы» общественной ткани. С ними в истории происходят разные забавные метаморфозы — одна из них на наших глазах, в дискуссии о гей-браках (правовая и этическая трансформация института семьи). Собственно, в качестве инстанции контроля от имени общества всегда выступают те или иные общественные институты.

Но чем тогда отличаются институты общества от институтов власти? Почему мы их вообще разделяем? Государственные институты — та самая законодательная, исполнительная и судебная власть — формируются по веками отлаженной процедуре, а «общество» — это, вообще говоря, кто? Вернее, кто и на каком основании может что-то говорить или делать от имени общества? А тем более — кого-то или что-то контролировать? Откуда полномочия?


Вопрос: в современном мире государства становится больше или меньше? Поиски ответа станут более осмысленными, если увидеть место государства на карте институтов.

Для примера возьмем институт брака. Еще какой-нибудь век назад в России он находился вне госсистемы. Брак был церковным, и госсистема как таковая не имела к нему никакого касательства. После революции и краткого периода экспериментов «по Коллонтай» в этой сфере советская власть начала воссоздавать «семью как ячейку общества», но уже от себя. Возникла процедура регистрации, вначале задумывавшаяся как предельно простая и уведомительная: такой-то и такая-то уведомляют родное государство, что они отныне муж и жена (то же верно и про развод). За прошедшее с тех пор тысячелетие в эту процедуру впихнули максимум ритуалов родом из прошлого, догосударственного существования этого института; сегодня свадьба — это, вопреки замыслу строителей коммунизма, опять-таки целое дело, большое событие в рамках родов, кланов и т.п. рудиментов домодерна. Однако и этого мало: после Перестройки вернулся и церковный брак, становясь все в большей степени обязательной частью ритуала; и сегодняшние священники наставляют советских людей, часто со взрослыми детьми и внуками, что они обязаны еще и венчаться, иначе «перед Богом» никакой у них не брак, а сожительство. Таким образом, государство когда-то пришло в эту сферу монополистом, сейчас оттуда постепенно вымывается, становясь как минимум «одним из».

Более сложный случай: институт суда. Мы со времен Монтескье привыкли, что суд — это «ветвь власти», наряду с законодательной и исполнительной. Но вообще-то суд как институт намного древнее государства, и мы знаем (как минимум из Библии) несколько обществ, где, например, суд был, а государства не было. На протяжении нескольких последних тысячелетий, со времен Хаммурапи, государство постепенно присваивало судебную функцию, но полностью никогда так и не присвоило. Скажем, в любом субкультурном и уж точно контркультурном сообществе всегда есть в той или иной форме свои, автономные от власти, судебные инстанции. Кстати, в довоенной Чечне именно такой инстанцией был старший Кадыров — буквально альтернативный судья, к которому приходили разрешать вопросы, не подпадавшие, с точки зрения чеченцев, под юрисдикцию советской правовой системы. Всегда есть свои внутренние судебные механизмы и в религиозных общинах (живущих по своим кодексам), и в маргиналиях вроде криминального сообщества, и много где еще. Собственно, бандиты в 90-е институализировались именно как механизм разрешения споров ровно в тех сферах, из которых государство ушло, или в которых его набор кодексов был очевидно неадекватен сложившимся реалиям (коммерческая деятельность).

Современное государство, как учат нас историки, ведет свою родословную от военных организаций; вождь, князь, король, царь — это в первую очередь военный руководитель с подчиненным ему аппаратом насилия. Другой, совершенно иной природы первоисточник государственных институтов — город с внутригородскими механизмами самоуправления. Скрытый конфликт институтов «городского» происхождения и «военного» присутствует в любой государственной архитектуре. Общее правило такое: чем более значимой становится функция силового контроля территории, тем сильнее «военная» составляющая; напротив, задача отладки механизмов коммунального общежития на ограниченной территории усиливает изначально-«городские» институты, важнейшими из которых являются те или иные представительные органы.

В русском политическом языке есть несколько понятий для разного типа представительств: скажем, Найшуль выделяет вече, думу, собор и совет(раду). Эгалитарное вече, сословно-представительский собор, олигархическая дума и «экспертный» совет. Собор — исторически наиболее мощный из них, и обладающий наибольшим нормотворческим авторитетом. Что такое «собор»? Забавный лингвистический перенос: в греческом слово «церковь» звучит как «экклезия», то есть буквально «социум» или «сообщество», в отличие от «кириакон», обозначающего культовое здание. В нашем случае «храм» — это «кириакон», «собор» — это «экклезия».

Вертикаль исполнительной власти, замкнутая в пределе на первое лицо — это «армия», продолженная в гражданскую жизнь. Представительные органы — это, в той или иной мере огосударствления, «общество», оформленное теми или иными институтами. Баланс первого и второго всегда сдвигается в зависимости от флуктуаций распределения ответственности за те или иные сферы жизни. Тезис сложный, поэтому поясню: задачи войны так или иначе диктуют концентрацию власти в вертикали; задачи экономического развития и обустройства мирной жизни — делегирования и горизонтальных договоренностей. Соответственно этому власть перетекает от одних институтов к другим сообразно ситуации.

Тема общественного контроля — одна из подтем модного ныне аутсорсинга государственных функций. Исполнительная власть скидывает с себя бремя избыточных полномочий, передавая их тем, кто имеет свою собственную мотивацию брать их на себя. Сама ее актуальность — признак перехода от мобилизационной политики к политике развития; достаточно заметить, что вопрос о том, «как нам обустроить Рабкрин», также возник буквально на переходе из гражданской войны в нэп.

Алексей Чадаев

Советник Председателя Государственной Думы РФ, директор Института развития парламентаризма. Старший преподаватель кафедры территориального развития, факультет госуправления РАНХиГС. Кандидат культурологии.