Главная / Основной блог / Укрощение принтера

Укрощение принтера

Думу 6 созыва часто крестили «бешеным принтером». Насколько это было оправданным? Есть ли что-то, что можно улучшить в работе парламента в части законодательной деятельности? Насобирав на новогодние каникулы различной статистической информации по вопросу, я принялся за анализ.

Итак,

Блок 1. Сколько в Думе сейчас вообще законов и какова «пропускная способность» парламента?

Цифры таковы.

Весь законотворческий портфель ГД 7 созыва на данный момент составляет 2343 законопроекта. Из них 323 внесено за осень, 2020 – перешло из прошлых созывов. Итого, примерно 87% процентов нынешнего думского портфеля – это «наследство» предыдущих созывов.

Надо сказать, такой «переход» — вообще дело довольно странное. Во многих парламентах практикуется такое правило: при каждых выборах портфель полностью обнуляется. Те законы, которые не успели рассмотреть, партии, если они сохранили места в парламенте, вносят по новой. И это логично: состав меняется, структура комитетов и порядок работы меняется – вполне правильно «обнулить» и ситуацию с законами.

Не так у нас. В портфеле нынешней ГД есть законопроекты, лежащие там аж с самого первого созыва – с 1993-95 годов! Вот общий расклад:

4 законопроекта – 1-й созыв (1993-95)
16 – 2-й созыв (1996-99)
8 – 3-й созыв (2000-03)
34 – 4-й созыв (2004-07)
104 – 5-й созыв (2008-11)
1854 – 6-й созыв (2012-16)

При этом за весь период своей работы предыдущий созыв ГД принял 1817 законов – иными словами, в «портфеле» только от нее осталось даже больше(1854), чем она приняла за весь срок своей работы.

Если сравнивать далее, то по итогам первой сессии предыдущего созыва ГД в портфеле было всего 1413 законопроектов – то есть у нынешней Думы портфель получился примерно на треть больше — 2343. Что называется, «горшочек, не вари».

В общем, на будущее я бы рекомендовал ввести и у нас «правило обнуления» — чтобы по окончании текущего созыва все законопроекты «сгорали»: не успели их отработать – пусть вносят заново уже в новую Думу.

Блок 2. Кто и сколько вносит

У нас есть 4 основных «уровня» субъектов законодательной инициативы:

  • президент РФ
  • правительство РФ и Верховный Суд
  • депутаты ГД и члены СФ
  • региональные парламенты

Почему я распределил уровни именно так? По статистике прохождения и принятия.

1. Президентские законы. Они обычно рассматриваются в наиболее приоритетном порядке и чаще всего принимаются межпартийным консенсусом – то есть за них голосует не только ЕР, но и остальные партии.
2. Правительственные законы и законы от ВС РФ. Это – второй уровень срочности и приоритетности прохождения. Они проходят почти так же быстро, как и президентские, но голосование по ним чаще всего однопартийное – по правительственным законам оппозиция предпочитает голосовать против.
3. Законы, вносимые депутатами и членами СФ. Они рассматриваются тогда, когда на них остается время после первых двух категорий. Об этом свидетельствует тот факт, что «депутатских» и «сенаторских» законопроектов из прошлого созыва перешло больше всех – 1429 штук.
4. Законы, вносимые региональными парламентами. Они по факту сегодня парии законотворческого процесса. Их законопроекты могут лежать без рассмотрения годами, переходя из созыва в созыв, но даже в случае рассмотрения процент принятия крайне невысок – не более 6%. При этом нет особой разницы, подают их регионы напрямую или через Совет Законодателей – в обоих случаях шансы прохождения примерно одинаковы. Но тем не менее региональные думы их зачем-то продолжают писать: на данный момент в портфеле – 438 законопроектов от регионов.

Отдельное уточнение – по правительственным законопроектам. Не так давно я написал колонку, в которой обратил внимание на итоги работы 6-й Госдумы: свыше 53% принятых ею законов – «родом» из правительственной комиссии по законотворческой деятельности. При этом в общем портфеле количество правительственных з/п – довольно скромное: сейчас их «всего» 331 (13% от общего числа). Однако то, что Дума занимается именно ими в первую очередь (после президентских, конечно), а своими и региональными – лишь если остается время, делает именно эту составляющую наиболее весомой. Собственно, в этом отношении прошлая Дума – на 60% «ксерокс» и лишь на 40% — «принтер».

В разделе «рекомендации» я бы предложил на будущее установить лимиты по времени работы ГД, уделяемые законам от того или иного типа субъектов – чтобы и депутатские, и региональные законы получали адекватную проработку парламентом и не копились архивом.

Плюс, конечно, совершенно унизительная ситуация по законам от региональных парламентов. Нужно менять и совершенствовать процедуру взаимодействия ГД с регионами, чтобы они перестали чувствовать себя «пятым колесом» законодательного процесса. Например, посредством налаживания взаимодействия между депутатами-одномандатниками от регионов и их же законодательными собраниями.

3. Партии как законотворцы

К сожалению, у меня нет адекватной статистики законодательной работы депутатов предыдущего созыва ГД, поэтому я могу ориентироваться только на тренды прошедшей осенней сессии уже нынешней Думы. За осень расклад такой:

Всего депутатами внесено 123 закона. Не очень-то и много, что и понятно, учитывая те фильтры, которые ввели для депутатских инициатив уже при Володине. Из них:

ЕР: 33 законопроекта
КПРФ: 15
ЛДПР: 33
СР: 49

Странные цифры, да? Самая маленькая фракция – «Справедливая Россия» — внесла в полтора раза больше законов, чем «партия конституционного большинства». Понятно, что почти все из них – без особых шансов на принятие, и даже не факт, что на рассмотрение. Однако СР зарабатывает очки, в расчете реабилитироваться за обидные для нее итоги прошедших сентябрьских выборов – понятно, что в основном это популистские инициативы для внутреннего употребления собственным партийным агитпропом.

Если сравнивать с самой первой сессией предыдущего созыва (весна 2012 года), то тогда депутаты внесли в общей сложности 107 законов, однако из них не было принято НИ ОДНОГО. В этот раз – 11 «депутатских» закона все же оказались приняты, но это спасибо опять же володинским «дисциплинарным» усилиям, благодаря которым у депутатов появилось хоть немного времени и на свои собственные, а не только на президентские и правительственные темы и задачи.

Сложный вопрос, как быть с «партийным» законотворчеством. По-честному, было бы правильно установить опять же квоты на количество рассматриваемых депутатских инициатив от разных фракций, пропорционально их численности в ГД, с отдачей приоритета межфракционным инициативам (то есть таким, с которыми выступили депутаты от нескольких партий). Но такая постановка вопроса может вызвать бурю возмущения у думской оппозиции, поскольку это ставит их в заведомо неравное положение. Хотя даже просто уравнять фракции – уже было бы большим делом, потому что сейчас (особенно с учетом распределения комитетов) получается, что депутат от ЕР куда более стеснён в своих возможностях, чем такой же депутат, но от любой из оппозиционных партий. Вот тебе, бабушка, и «партия власти», ага.

Что называется, «продолжение следует».

Алексей Чадаев

Советник Председателя Государственной Думы РФ, директор Института развития парламентаризма. Старший преподаватель кафедры территориального развития, факультет госуправления РАНХиГС. Кандидат культурологии.