Главная / Основной блог / Переполнение стека

Переполнение стека

Укрощение принтера, часть II. Начало здесь.

Блок 4. «Пропускная способность» Госдумы — номинальная и реальная.

Один из наиболее показательных случаев на осенней сессии ГД — это конфликт по поводу продления рабочего дня депутатов, то самое «нам еще мужьям борщ варить». В освещении этого события СМИ остался за кадром тот факт, что к 18 часам вечера на пленарном заседании было рассмотрено всего лишь около 30 вопросов из более чем сотни запланированных на данный пленарный день. В этом смысле продление рабочего дня ситуацию, конечно, особо не улучшило.

В среднем в осеннюю сессию более 63% вопросов, запланированных к пленарным заседаниям, НЕ БЫЛО рассмотрено. Не успели. Почти 2/3. С чем это связано? Не в последнюю очередь — с тем, что депутатов обязали сидеть в зале и запретили голосовать по доверенности. В результате время обсуждения одного вопроса выросло соответственно фактическому числу депутатов в зале. Процент выполнения повестки дня колебался от 14% до 85%, но в среднем не превысил 36%.

Если в абсолютных цифрах, то в среднем за день пленарных заседаний успевали рассмотреть порядка 35 законопроектов, хотя в плане стояло (опять же в среднем) порядка 94. Учитывая, что каждое рассмотрение — в одном из трёх чтений, реально за один средний пленарный день «пропускная способность» составляет порядка 13 законопроектов. За одну сессию — порядка 180.

Портфель, напоминаю, на сегодняшний день составляет 2343. И только за эту же сессию внесено оказалось 323.

Сессий у нынешнего состава ГД, напоминаю, осталось 9. 180*9=1620. То есть при сохранении нынешнего темпа работы даже без новых внесений она, получается, не успевает отработать даже нынешний портфель, из которого, опять-таки напоминаю, 87% — это наследие предыдущих созывов.

Что можно сделать для того, чтобы избежать ситуации, которую программисты называют stack overflow?

У этой проблемы есть два аспекта: политический и процессуальный.

Политический аспект. Предыдущая Дума 6 созыва, несмотря на оставленный ею портфель почти в 2000 законопроектов, все же работала чуть быстрее. Но эта скорость достигалась именно тем, что все видели: пустой зал и «дежурные» единороссы с десятками карточек, бегающие от пульта к пульту. Автоматическая проштамповка решений и профанация идеи парламента.

Как только вернули депутатов в зал и заставили работать, проблема темпа тут же обострилась. Нормальная проработка законов — с обсуждениями, экспертизой и т.д. — требует времени, а значит, «входящий поток» должен быть ограничен. И не только на количественном уровне: нужно определиться с политическими приоритетами, отсекая все то, что можно делать другими инструментами, чем федеральные законы. Скажем, устанавливать федеральным законом (!) энерготарифы на Дальнем Востоке, как это было осенью — решение крайне странное и непонятное; для этого есть Минэнерго, Минэк, Миндальвостока и т.д.; есть региональные парламенты, в конце концов.

Диагностика проблемы: сверхцентрализация управления и регулирования, помноженная на дефицит ответственности — то, что порождает стремление каждый ведомственный чих застолбить сразу федеральным законом (дабы под этим самым чихом не стояла ничья конкретная подпись). В итоге федеральные органы власти захлебываются: не одна только ГД — и президент, и правительство работают в режиме копящихся годами нерешаемых вопросов, которые при нынешнем распределении полномочий кроме них решить никто не может.

Общий рецепт — дерегулирование, децентрализация и перераспределение ответственности между ветвями и уровнями власти. Как большая задача для _всей_ политсистемы на ближайшие годы.

Процессуальный аспект. Темп работы ГД можно существенно увеличить без «большой» политической перенастройки всей системы — кардинального решения проблемы это не даст, но остроту «переполнения стека» можно будет до некоторой степени снять.

Что можно сделать? Во-первых, вынести бОльшую часть работы над законами в профильные комитеты Думы. Выстроить процедуру таким образом, чтобы на пленарных заседаниях де-факто утверждалось (или не утверждалось) уже выработанное решение комитета, а содержательная дискуссия (особенно по поправкам перед вторым чтением) целиком шла именно там. Вплоть до голосований списками по законопроектам, рекомендованным комитетами на отклонение.

Во-вторых, ужесточить формальные требования по качеству проработки к «входящим» законопроектам. Скажем, если они предполагают набор подзаконных актов, то вообще не принимать их до тех пор, пока проекты этих самых актов не будут предоставлены в уже проработанном и согласованном с профильными структурами виде. Также нарастить количество структур, согласование которых требуется для внесения закона — процесс уже начался с институализации внутренней экспертизы, но сюда вполне можно было бы добавить и внешнюю.

В-третьих, выставить тематические приоритеты — причем не каким-то «аппаратным» решением, а прямо на уровне принимаемого общим голосованием регламента. В переводе с бюрократического на русский: фракции в начале каждой сессии договариваются, какими темами Дума занимается в первую очередь, и устанавливаются лимиты на внесение законов вне этого обозначенного круга тем.

Понятно, что это все паллиативные меры не от хорошей жизни. Но так, по крайней мере, можно оптимизировать существующий поток законодательных инициатив, сделав его сомасштабным реальной «пропускной способности» парламента.

Продолжение, опять-таки, следует.

Алексей Чадаев

Советник Председателя Государственной Думы РФ, директор Института развития парламентаризма.
Старший преподаватель кафедры территориального развития, факультет госуправления РАНХиГС. Кандидат культурологии.