Главная / Основной блог / Цифровая платформа для законодательной деятельности

Цифровая платформа для законодательной деятельности

Мой доклад на заседании клуба «Платформа», с участием представителей Правительства РФ, Экспертного совета при Правительстве, фонда «Сколково», ЦСР, Финансовой академии, МФТИ и др.

Ключевое у Путина: обновляемость законодательной базы, гибкий подход к каждой сфере и технологии, создание собственных цифровых платформ.

Далее я в нескольких слайдах объясняю, почему корректного решения поставленной Президентом задачи в данный момент не существует.

Этот слайд — часть полуторагодовой работы команды ИРП по исследованию существующей механики законотворческого процесса. В нем из-за экономии места отсутсвует ряд значимых для понимания цифр и фактов.

Основной: из почти 2000 законов, принятых предыдущим, VI созывом ГД, 53% составляют внесенные Правительством законопроекты. У нынешнего созыва этот процент еще больше.

Но на самом деле эта цифра тоже не вполне показательна, поскольку значимая часть ведомственных же законов вносилась не через Правительственную комиссию по законотворческой деятельности, а через «дружественных» депутатов — наиболее известный пример это пресловутый «пакет Яровой», который разрабатывала, конечно же, не Яровая. Добавьте сюда президентские, Верховного Суда и региональные — и станет понятно, что доля собственно депутатских законов крайне невелика.

Более того. Существует неформальная «иерархия приоритетов» по скорости работы над законами. На первом месте стоят всегда президентские, на втором — правительственные, только на третьем — фракционные, сенаторские, депутатские и т.д. Именно поэтому многие депутаты годами ждут «очереди», когда их закон будет хотя бы рассмотрен. А региональные ЗИ вообще практически по умолчанию отправляются в шредер (статистика принятия — 4%, такой вот федерализм). Значительная часть комитетов также находятся в режиме ожидания — с готовыми законопроектами, которые находятся на стадии рассмотрения Советом Думы, но откладываются в пользу более срочных задач, которые приходят от исполнительной власти.

Это — тот результат, к которому приводит гонка ведомственного законотворчества. Когда каждый начальник начиная с уровня главы федерального агентства или службы любой свой ведомственный чих стремится оформить не документом за своей подписью, а сразу федеральным законом, благо Дума у нас лояльная и послушная. Потому что если за своей, тогда и отвечать придется, а если законом — то отвечают все сразу, а значит никто.

Как итог, мы все глубже и детальнее регулируем законами жизнь, у начальства все больше и больше светлых идей, и в то же самое время все меньше логики и связности в нормативном поле. Все больше поправок в поправки к поправкам, все чаще меняются кодексы и все труднее разобраться в том, как же все-таки у нас в стране надо исхитриться, чтобы жить и работать полностью законно.

В какой-то момент эта тема встала в повестку экспертного сообщества. Например, стоит обратить внимание на недавно вышедший доклад кудринского ЦСР, подготовленный совместно с компанией «Гарант», по поводу состояния российского законодательства и основных тенденций в его изменении.

Когда доклад вышел, я сначала изругал его в Фейсбуке за очевидные ляпы (их там немало), но в то же время не поленился встретиться и обсудить его с руководством Гаранта и группой авторов. Это были очень продуктивные встречи, на которых мы договорились, в частности, о сотрудничестве в части разработки юридической «машины времени» — сервиса, позволяющего, «отмотав» назад или немного вперед, сформировать тот образ правового окружения, который был (или будет, если речь о будущем) на искомую дату. Об этом чуть позже.

Ещё один характерный пример критики — недавняя статья в Форбсе известного правоведа Романа Бевзенко. Он ссылается на позицию Президентского совета по кодификации гражданского законодательства, недавно устроившего выволочку авторам очередных поправок к закону о регистрации недвижимости, и делает далеко идущие выводы о пагубности столь быстрой изменчивости ключевых законов страны.

Но президент ведь требует именно «гибкости» и «обновляемости»?

Поставив этот вопрос, я полез штудировать документацию программы «Цифровая экономика», которую Шувалов, Никифоров и Акимов столь красочно рекламировали на недавних (20 февраля) слушаниях в Госдуме. Попутно «обрадовав» сообщением, что уже в этом году в Думу будет внесено около 30 новых законов только по направлению «Цифровая экономика». Как выяснилось позавчера, их число за эти две недели уже успело вырасти до 54-х.

Как решается вопрос о создании системы управления изменениями на законодательном уровне? Есть ли это вообще в целевых показателях программы, где в целое отдельное направление выделено «Нормативное регулирование цифровой экономики»? Да, состав: ответственный ФОИВ — Минэкономики, центр компетенций — Сколково, руководитель от власти — Дроздов из того же Сколково, главный эксперт от бизнеса — ведущий юрист МТС. Следующий слайд — из документов программы:

Как видим, тут чего только нет: и инновационные технологии на финансовом рынке, и «формирование единой цифровой среды доверия» (нам бы нецифрового сначала), и «судопроизводство и нотариат», и даже «гармонизация подходов на пространстве ЕАЭС». Нет только одного: создания системы работы с законодательством, позволяющей более-менее технологично управлять изменениями при сохранении изначального замысла — что и зачем мы решили регулировать.

Вот, собственно, ключевая метафора доклада. Если предположить, что государство — это такой большой и сложный компьютер, то экономика в нем — это среда приложений: то, где собственно и происходит работа, создаются новые продукты, идет обмен данных и генерится прибыль. А вот законодательство и правоприменение — это его хардвер и операционная система: Windows, MacOS, IOS, Android — все то, что позволяет этому бесконечному количеству приложений работать в единой среде на одном и том же физическом и информационном пространстве.

Соответственно, пытаться развивать цифровую экономику, имея в качестве операционной среды полностью «аналоговое» госуправление — это то же самое, что пытаться инсталлировать MS Excel или Photoshop на механический арифмометр.

Но именно ТАК сегодня и устроена программа «Цифровая экономика».

Отсюда вывод. Раз уж зашла речь о «цифровых платформах», первоочередной задачей является создание «процессора» и «BIOS»а для них — системы, управляющей разработкой, внедрением и изменением норм и правил.

В современном мире профессии юриста и программиста смыкаются. Происходит это потому, что в мире все больше «роботов» и умных машин (в т.ч.виртуальных). Отношения людей регулируются законами; отношения машин — их программным обеспечением и протоколами передачи данных. Там, где людям приходится взаимодействовать с машинами, на стыке «кодификации» в юридическом смысле и «кодирования» в смысле софтверном, возникают новые отрасли: «программируемое право» и «правовое регулирование софтвера».

Простой пример. Беспилотный автомобиль сбил человека из-за ошибки в программе — кто сядет в тюрьму? Тот же беспилотный автомобиль оказался в аварийной ситуации, когда выбор — таранить другую машину (тогда погибнут люди в ней) или уходить от столкновения на тротуар (тогда погибнут пешеходы): кто и как решает, кому из них жить? Как регулируется написание соответствующих алгоритмов? Это частный, но характерный пример.

Примерно так выглядит базовое ТЗ. Три основных задачи: автоматизация производства систем регулирования, мониторинг работы уже принятых норм и коррекция ошибок, построение единой «входной воронки» для всех проектов изменений в регуляторике.

Этот слайд расшифровывает предыдущий. Здесь показана существующая система СОЗД, которая обслуживает процесс прохождения законов через Госдуму — выделена цветом. В прозрачных фрейма — те элементы, которых пока физически не существует, но необходимость в которых очевидна уже сегодня. NB: это само по себе еще никакая не «цифровая платформа» — это просто уже существующая АСУ и возможные направления ее расширения в краткосрочной перспективе.

Здесь я показываю, что такое расширение позволит, помимо прочего, подключить к процессу производства законодательных инициатив и проектов подзаконных актов, кроме существующих СПЗИ, еще и широкий круг экспертов и благодаря этому сделать процесс нормотворчества куда более прозрачным и понятным как обществу, так и ответственному за эту сферу начальству.

Вот начиная с этого слайда, я уже пытаюсь обрисовать возможные контуры будущей платформы. Его ключевая мысль такая.

На данный момент неочевидно, на каком основании система вообще принимает решение о необходимости коррекции того или иного закона или создания нового. Ситуация выглядит как действия покрытого чирьями больного — где зачесалось, там в пожарном порядке и мажут зелёнкой. Подключение диагностического контура с использованием бигдаты и продвинутых систем анализа позволит обнаруживать проблемы регулирования на ранней стадии, и исходя из этого выстраивать шкалу приоритетов в нормотворчестве.

На этом слайде — три основных блока, из которых должна состоять такая система. Это:

  • блок разработки: место, где инициативы возникают, обсуждаются, критикуются, превращаются в готовые пакеты для внесения их в парламент.
  • блок сопровождения парламентской процедуры: то, что со временем должно возникнуть на месте нынешней СОЗД/АСОЗД.
  • блок мониторинга: то, что позволяет контролировать результат, достигаемый внедрением новых норм, отслеживать ошибки и при необходимости возвращаться к частичной или полной коррекции той или иной части законодательства

Здесь — более подробная развертка первого блока — блока разработки. Графы с ветвящейся системой стадий; тематические экспертные панели, создаваемые ad hoc и подключаемые при необходимости для того или иного типа экспертизы; постановка целей модераторами, экспресс-опросы и голосования.

Этот слайд — библиотека методологий разработки, позволяющая выбрать один или несколько треков на любой из предварительных стадий. Своего рода аналог AppStore или GoogleMarket’a для организаторов коллективной работы над законопроектной задачей любой сложности.

Это — интерфейс подключения существующих или специально формируемых экспертных сетей, в т.ч. посредством автоматизированного поиска стейкхолдеров и носителей профильных компетенций, даже на пространстве соцсетей

Данный блок — наша особая гордость, потому что он уже существует не только на картинке. Начиная с осени 2017 года наша команда совместно со специалистами СберТеха работала над тестированием гипотезы о принципиальной возможности не просто предсказать, а смоделировать эффекты изменения норм на регулируемую область, с использованием нейросетей и машинного обучения.

Мы взяли наиболее «считаемую» и богатую на данные сферу норм — Правила Дорожного Движения. И попытались смоделировать эффекты от изменения правил, с использованием информации об уже вводившихся ранее новеллах и их влиянии на ключевые показатели — аварийность/смертность, нарушения, штрафы, загруженность дорог и т.п. В общей сложности пришлось подгружать данные из 40 источников — от базы Моспаркинга до той же ГИБДД. И сегодня мы уже можем показать на модели, как скажется изменение тех или иных позиций в ПДД на статистических показателях.

Зачем это? А вот зачем:

Сама идея пришла мне в голову после состоявшихся прошлым летом слушаний по проекту закона о курортном сборе. Выглядело это так. Сначала выходят профсоюзники (владельцы большинства санаториев в курортных регионах): мы против закона, потому что путевки подорожают и люди не захотят к нам ехать. Потом выходят мэры и губернаторы: а мы за закон, потому что курортники налогов не платят, а по улицам ходят, мусорят и плитка колется. Потом выходит Ростуризм: а мы тоже против, потому что мы не хотим, чтобы наши люди ехали в Анталью вместо Сочи. Потом — депутаты от курортных регионов: а мы за, потому что наши избиратели — это местные, которые не хотят платить за себя и за того парня.

При этом. НИ У ОДНОЙ из сторон не было на руках НИКАКИХ цифр и расчетов:

  • сколько денег не хватает на амортизацию общедоступной инфраструктуры курортных территорий
  • сколько денег принесет курортный сбор
  • каковы издержки администрирования
  • каковы прогнозы изменений потребительского поведения покупателей путевок из-за увеличения цены
  • наконец, скольких людей это все вообще затронет

В итоге закон был принят «на глазок», в экспериментальном режиме для четырех регионов — мол, посмотрим как работает и что из этого получается, а через три года вернемся к вопросу.

А после этого ко мне пришел в гости мой друг, мэр Суздаля, и говорит: а почему так? В Сочи и Кисловодск люди едут на две недели, сто рублей в день — это плюс две тысячи к путевке, существенно и неприятно. А ко мне в Суздаль люди едут на один-два дня, место в гостинице стоит в три раза дороже, чем койка в любом пансионате, поэтому сто-двести рублей вообще никто не заметит; зато я смогу хотя бы бордюр покрасить и дырки залатать в тротуаре. Но не вводить же из-за одного Суздаля курортный сбор федеральным законом на всю Владимирскую область?

То-то и оно, что решение принято наобум и потому откровенно сырое; и понятно, что мы с ним еще нахлебаемся. Плюс к тому, вообще непонятно, почему не отдать это решение вообще на откуп регионам и муниципалитетам, зачем здесь нужно федеральное законодательство.

Плюс абсолютно непонятно, как этот закон сработает после того, как его «уточнят» подзаконными актами и документами местного уровня. Об этом следующий слайд.

Вот эта красота — наша попытка построить модель взаимосвязей между различными действующими нормативными актами. Цветом выделены кодексы; точки — это отдельные законы внутри них, линии — взаимные ссылки. Красиво-то оно красиво, но уж очень бардачно.

Одним из итогов нашего взаимодействия с компанией «Гарант» стал проект системы, которая позволит еще на стадии разработки любого нового федерального закона увидеть, какие именно подзаконные акты и нормы регионального уровня будут нуждаться в коррекции в случае, если этот закон будет принят. Если система заработает, это позволит вместе с каждым новым принятым Думой законом автоматически формировать список нуждающихся в изменении документов, и писем в профильные структуры с предложением привести их в соответствие.

Если хотите, такая «цифровая Генпрокуратура».

Еще одна тема от команды «Гаранта»: большинство новых законов в последнее время имеют название типа «Закон о внесении изменений в закон о внесении изменений в закон о внесении изменений etc.» Говоря языком программистов, патчи к патчам. Насущная необходимость — формирование актуальной базы действующего законодательства в нормальном «человекочитаемом» виде, где все изменения уже учтены и законы представлены в итоговой действующей редакции.

 

Это то, над чем мы трудились значительную часть прошлого года. Задача поначалу казалась простой: создать такую надстройку над думской базой СОЗД, которая позволила бы Председателю Госдумы, вице-спикерам и руководителям комитетов видеть в режиме реального времени, какие из законопроектов «зависли» на той или иной стадии с явным отклонением от регламентных сроков. Такой своеобразный «сигнальный пульт», который позволяет видеть — где и на каком этапе застряла та или иная инициатива, и оперативно разгрести существующий «затор».

На практике оказалось, что даже сформировать ТЗ на такую систему — «электронный рабочий кабинет» —  целое дело, потребовавшее множества совещаний, согласований и прочей бюрократии. Однако этот блок, пусть и в тестовом виде, уже работает — в том смысле, что в нем уже находятся реальные данные и их даже можно посмотреть; разумеется, пока исключительно из внутренней сети ГД.

Этот слайд — пока чистая «хотелка»; в реальности такая система даже не проектировалась.

Замысел состоит в том, чтобы парламентский контроль над тем, как работает принятый закон, осуществлялся в более-менее автоматическом режиме. На слайде — дерево целевых показателей и их динамика (в тч в региональном разрезе), мониторинг медиа и соцсетей по реакциям на закон, статистика правоприменения (от решений судов до потока жалоб), социология (отношение избирателей к данному закону) и т.д.

Тут тоже своего рода «светофор»: если выясняется, что норма не работает или работает неправильно, возникает процедура, позволяющая вернуться к стадии разработки и сформулировать необходимый набор поправок.

Работа законодательной власти — это не только написание законов и голосование за них. Это еще и коммуникация с избирателями, обработка потока обращений граждан. Сейчас модно обсуждать системы «обратной связи», но, увы, они в основном обсуждаются только в ключе «как сделать максимально удобно для человека». Я же здесь показываю аналитическую роль потока обращений: то, с чем люди идут к власти — это и есть наша главная отраслевая «бигдата». Имея аналитику по набору основных тем обращений, их текущей динамике (каких стало больше, каких меньше), региональный и муниципальный разрез и т.д., мы имеем намного более точный образ запроса от граждан, чем даже в теории могут дать любые социологические опросы.

Это позволит при определении приоритетов законодательной работы учитывать не только мнения начальства (очень важные), экспертного сообщества (очень умные) и самих законодателей (очень убежденные), но и реальный запрос общества — в его непосредственной, наиболее активной форме. Поэтому такой модуль тоже необходим.

Фух. Доклад окончил. Отдельный лайк тем, кто дочитал до конца.

Алексей Чадаев

Директор Института развития парламентаризма. Старший преподаватель кафедры территориального развития, факультет госуправления РАНХиГС. Кандидат культурологии.