Главная / Госуправление / Дума: вопросы времени

Дума: вопросы времени

Типичный сценарий появления Госдумы в медиаповестке – очередная скандальная законодательная инициатива очередного депутата. Запретить ковыряться в носу по утрам. Обязать всех одноухих есть морковку на завтрак. Приравнять статус неучастника бездействия к статусу участника действий. И традиционно бурное га-га-га от общественности – кого туда набрали? 

Мало кто отдает себе отчет в том, что большинство этих светлых идей никогда не воплощаются в жизнь, ибо вброшены ради привлечения внимания к персоне вносителя. А те немногие, которые действительно воплощаются в законы, чаще всего инициированы далеко за пределами парламента, а депутат – лишь удобный способ их опубличить. И, что более важно, действительно значимые изменения в законах проходят при куда меньшем внимании общественности. 

Два года назад, став советником председателя ГД, я поставил для себя цель этого жизненного этапа: воспользоваться возможностью разобраться в том, каково сейчас реальное место парламента в системе государственных институтов. И каким оно должно быть – не то чтобы в «идеальной», но в реализуемой без существенных изменений сегодняшнего государственного устройства модели. 

Сейчас могу обобщить некоторые предварительные выводы. 

У парламента, как известно, есть три основных функции:

— законотворческая: разрабатывать и принимать законы

— представительская: представлять и защищать интересы граждан и общественных групп во власти

— контрольная: контролировать деятельность исполнительной власти

Начну с первой: Дума как машина по производству законов. 

Когда ты работаешь с одним или несколькими законами, взгляд откалиброван одним образом – на детали. Когда законопроектов в портфеле тысячи, и в каждую сессию их принимается несколько сотен, начинают работать законы больших чисел, и фокус смещается на параметры потока – механику работы «фабрики законов» в целом. 

Два года назад бросалось в глаза вот что. 

  1. Пресловутый «завал» старых законопроектов (ныне уже почти полностью ликвидированный). Больше 2000 инициатив, доставшихся в наследство от предыдущих созывов — некоторые лежали аж с 1994 года. При «пропускной способности» Думы в «штатном» режиме работы примерно в 400 законов за сессию понадобилось бы два с половиной года работы только для того, чтобы разобраться только с этим «наследием». Но в каждую сессию в Думу вносится 300-400 новых. И в этом смысле «затор» был обречен только накапливаться. 
  2. Основной генератор потока новых законов – не сами депутаты и не Кремль, а Правительство РФ. Почти 60% законов, принятых предыдущей Думой – внесены из Белого Дома. В большинстве министерств есть целые департаменты, которые занимаются исключительно написанием законов, и еще десятки консалтинговых структур, которые помогают им это делать на субподряде. Так, по одной только программе «Цифровая экономика» в этом году в Думу вносится 104(!) законодательных инициативы. Парадокс: «исполнительная власть» — она же у нас в значительной степени и сама себе законодательная.
  3. Есть неформальная «иерархия приоритетов» в прохождении парламентской процедуры. Как на дороге – есть «просто» законы, есть законы с «блатными номерами», а есть с «мигалкой» и «крякалкой». На первом месте идут президентские законы; на втором – правительственные; на третьем – собственно депутатские и членов СФ; на почетном последнем – законодательные инициативы регионов. 
  4. Иерархия отражается и на проценте принятия/отклонения: президентские проходят в 100% случаев, правительственные – близко к 100%, депутатские – примерно в 40%, региональные – в 4%. Столь низкий процент у регионов связан был с тем обстоятельством, что большинство их инициатив имели целью опять же не столько быть принятыми, сколько «привлечь внимание к проблеме».  Если тот или иной регион действительно нуждается в изменении закона, он обычно действует или через своих депутатов либо сенаторов, или идет договариваться в профильное федеральное министерство.
  5. Очень по-разному оказались загружены работой думские комитеты. У некоторых в работе были сотни законов, у других – 10, 4 или даже 1. Примерно пять комитетов тянут на себе половину всего думского портфеля, другая половина – неравномерно распределена среди остальных 21. При том, что количество депутатов в каждом комитете сопоставимо. 
  6. Тот аналитический инструментарий, которым обладает Дума для того, чтобы всерьез разобраться в предмете регулирования и сделать выводы о том, нужно ли вообще тот или иной закон принимать, и как он в случае принятия повлияет на регулируемую сферу, катастрофически ущербен инедостаточен. Можно провести слушания (придёт много «прогрессивной общественности» и начнет долго выяснять отношения, поди разберись в этом шуме); можно отправить законопроект на т.н. «оценку регулирующего воздействия», которую опять же будет делать непонятно кто и непонятно где; можно – в редких случаях – заказать экспертизу по теме: у одного комитета квота на 1(одно) такое экспертное исследование в год (а законов, повторяю, в каждом комитетском портфеле десятки и сотни). 
  7. Самый большой вопрос – а хорошо ли это вообще, что наше законодательство меняется с такой скоростью – несколько сотен законов в год? Правоведы и эксперты по законодательству уже в голос говорят, что столь частые изменения в регулировании – это не есть хорошо. Система «Гарант» даже сделала для своих пользователей забавный сервис – правовую «машину времени»: вводишь дату (в прошлом, разумеется), и получаешь «правовое окружение», которое действовало на тот момент. Пользуется спросом у юристов. Но с другой стороны – плач по всей Руси великой, что законы не соответствуют жизни и их пора менять, с каждым годом только нарастает. 
  8. Есть и ещё один аспект, на который мало кто обращает внимание. Россия активно участвует в разного рода интеграционных проектах – Союзное государство, ЕЭС, ОДКБ, ШОС, БРИКС. Однако каждое новое изменение в законах, особенно регулирующих экономическую жизнь или режимы обороны и безопасности, создаёт дополнительные барьеры между нами и нашими партнерами по интеграции. Наши законодательства начинают все больше отличаться друг от друга; бизнес, работающий в трансграничном формате, постоянно сталкивается с необходимостью подстраивать свои процессы под эти изменения – сепаратно для каждой из стран; многочисленные «комиссии» лишь точечно латают бреши, но это как носить воду решетом. 
  9. Бич нашего законодательства – огромное количество используемых в нем «неопределенных понятий». Например, есть огромное количество разных норм про «поддержку молодежи», но нигде в законе не сказано, кто такая «молодежь», начиная с каких лет и по какие человек к этой самой «молодежи» относится. Или в той же экологии – «вред для окружающей среды» или «вред для человека» являются вольно трактуемыми абстракциями: поэтому, например, нормативы по загрязнениям сточных вод, которыми оперирует Росприроднадзор (вред для среды) и Роспотребнадзор (вред для человека) вообще никак не коррелируют друг с другом. И нет никакой инстанции, которая следила бы за тем, чтобы у используемых в новых законах слов имелись чёткие, правовым образом определенные значения. 
  10. Дума приняла закон, он прошел СФ, президент его подписал, он вступил в силу – что дальше? Есть ли у парламента какой-то системный инструмент мониторинга – как он сработал, что изменилось, какова правоприменительная практика, какие вскрылись сложности при подготовке подзаконных актов и т.д.? Есть ли набор данных, позволяющий через какое-то время вернуться к теме и сказать: да, мы здесь всё сделали правильно, или – нет, тут мы ошиблись, результаты не те, что ожидалось? Нет. Как наше слово отзовется, нам не дано не только предугадать, но даже и услышать постфактум. Единственная доступная нам «в ощущениях» обратная связь – это когда на следующих выборах депутат выходит к избирателям и говорит: вот, я пробил такой-то закон, голосуйте за меня; но это если действительно есть среди избирателей значимые группы, которые от него выиграли. 

Список далеко не полный, я здесь выложил лишь основное. И, как ни странно, даже руководство Думы мало на что из этого может повлиять – бОльшая часть факторов находится за рамками его полномочий. 

В.В.Володин сделал очень немало за эти два года – сумел организовать разгребание «завалов» старых инициатив, нормализовал участие регионов в законодательной деятельности ГД через Совет Законодателей, несколько перераспределил нагрузку между комитетами, ограничил по мере возможности тот единственный источник поступления новых ЗИ, который мог ограничить – самих депутатов; добился от правительства представления списков подзаконных актов под правительственные законы (что также поумерило нормотворческую активность министров), ввел формат т.н. «больших» парламентских слушаний и т.д. 

Но принципиально российская законотворческая машина – я имею в виду не только один парламент, а целиком весь конвейер по производству и обновлению «нормативки» — нуждается в серьезном переосмыслении, перемоделировании, переделке. То, как его мыслили авторы Конституции 1993 года, не очень хорошо совмещалось с жизнью даже 25 лет назад. Тем более сейчас, когда страна стала полностью другой, и набор задач, проблем, вызовов изменился радикально. 

В особенности остро «искрит» в тех сферах, которых по состоянию на 93-й год еще толком не существовало. Например, в сфере современных технологий и цифры. Проблемы с законом Яровой, блокировкой Телеграмма, «сроками за репосты» — видимая часть айсберга. Там стоит сложнейшая задача – не загубить ростки новых технологий и практик, и в то же время защитить права и интересы граждан: «закон о роботах» нужен не столько для того, чтобы регулировать роботов, а чтобы избежать ситуации с миллионами выброшенных на улицу людей, которых внезапно заменили машинами в процессе «рывка». 

Но хайтек – не единственная такая зона: к примеру, резонансные поправки в закон о торговле (запрет возврата просрочки) – вызвали конфликт потому, что наше законодательство в этой сфере создавалось до эпохи крупных ритейлерских сетей, и рассчитано на регулирование деятельности приватизированного советского гастронома (для которого и писалось в 90-е). Новой реальности оно просто не учитывает.

Или, скажем, проблемы с законодательством об ОСАГО – очевидно, что эта сфера развивалась в известном смысле стихийным путем, и государство по сей день не решило для себя, что такое обязательное страхование – касса взаимопомощи или разновидность «частного налога». 

Главная проблема, как всегда, это проблема политического времени. Власть прочна тогда, когда может действовать на опережение; она утекает сквозь пальцы, когда события ускоряются настолько, что приходится только реагировать, раз за разом опаздывая с реакциями. Российский законодательный механизм стоит именно перед этим вызовом – темп работы, на который он рассчитан, критически недостаточен для соответствия требованиям момента. 

И это, конечно, большая часть повестки так называемого «транзита».

Алексей Чадаев

Директор Института развития парламентаризма. Старший преподаватель кафедры территориального развития, факультет госуправления РАНХиГС. Кандидат культурологии.