Главная / Основной блог / К вопросу о Конституции

К вопросу о Конституции

Глядя трансляцию с набсовета АСИ, думал я, как ни странно, о Конституции РФ.

Большое видится на расстоянии, и для того, чтобы понять, как в итоге работает заложенная в Основном законе архитектура государства, понадобилось четверть века. И вот что ясно. 

Законники 93-го, писавшие текст, заложили туда общепринятый принцип разделения властей – законодательная (Федеральное Собрание), исполнительная (Правительство) и судебная (Верховный и Конституционный суды). Но как бы над этой системой находится позиция президента – своего рода «выборного монарха», чья власть существует поверх этого разделения. Он определяет основные приоритеты развития страны в посланиях Собранию и подписывает законы (функция в рамках законодательной ветви), он представляет кандидатуру премьера и является Верховным Главнокомандующим (исполнительная функция), он гарант самой Конституции (верховная судебная инстанция). Ну и еще огромный набор самых разных полномочий, значительная часть из которых никогда даже и не задействовалась.

Но как он фактически осуществляет всю эту громаду задач, ведь он всего лишь человек из плоти и крови? В Конституции есть одна скромная строчка: «президент вправе формировать свою администрацию». 

Жизнь уже в 90-х показала, что для того, чтобы определять приоритеты развития страны и, соответственно, нормотворчества, выпускаемого раз в год пространного Послания Собранию, мягко говоря, недостаточно. Нужно, как минимум, чтобы это самое Собрание было в обеих своих палатах согласно с этими самыми приоритетами, брало их на вооружение и реализовывало. И не устраивало импичментов и вотумов недоверия каждый год. И этим всем надо управлять — не раз в год одним документом, а множеством инструментов каждый день. Для этого, в частности, понадобилось, чтобы в Думе было лояльное большинство, а верхняя, региональная палата также состояла из базово лояльных президенту людей. 

Поэтому возникла необходимость в структуре, которая занимается так называемой «внутренней политикой» — то есть, фактически, обеспечением базовой лояльности Институту Первого Лица и на партийном, и на федеративном уровне; и такая структура начала явочным порядком формироваться начиная с 1996 года в том единственном месте, где она только и могла сформироваться: в той самой «администрации». Возникло огромное и влиятельное, но никак не описанное Конституцией ведомство: Управление внутренней политики в АП, занимавшее в иные годы до 60% ее кадрового состава (было бы и больше, если бы не  отдельно существующий «медийный» блок, также несущий по сути внутриполитическую нагрузку, и международное управление – по сути такая же надстройка над МИДом). Начиная с Суркова, заместитель главы Администрации, курирующий его работу, стал фигурой, сопоставимой по реальному весу со спикерами палат и вице-премьерами правительства. Гримасы русской административной филологии: «министерство внутренних дел» и «управление внутренней политики» — это совсем не одно и то же. 

Параллельно начиная уже с 1993-го шло нащупывание механизмов формирования лояльного парламента – путем перебора разных версий т.н. «партий власти». Ими последовательно были «Выбор России», «Наш Дом – Россия», «Единство» и, наконец, «Единая Россия». ЕР в том виде, как она сформировалась после слияния «Единства» с «Отечеством», окончательно оформилась в своего рода внешний департамент того же УВП. Вчерашнее совещание в ЕР, где назначенным партией кураторам выборных регионов объяснили, что теперь они по сути подчинены не генсеку Турчаку, а непосредственно «партнерам» со Старой, причем с именами и должностями — в некотором смысле логическое завершение этой модели, изначально спроектированной еще Волошиным-Сурковым. 

В этом смысле архитектура, можно сказать, достроена. 

Но теперь на наших глазах начинается новый этап, совсем в другом роде. 

И он связан с реформой архитектуры отношений Первого Лица уже и с исполнительной властью.

Правительство исторически всегда считалось более подконтрольным президенту, чем, скажем, Федеральное Собрание. И это было так – поскольку у назначаемого чиновника, включая премьера (если он, конечно, не Путин) нет никакой собственной «легитимности», кроме делегированной. Но реальные институциональные механизмы осуществления этого контроля всегда были довольно призрачными – встречи, совещания, какие-то советы по отдельным вопросам и направлениям. 

Сегодня мы видим, как в рамках той же АП начинают формироваться постоянные структуры, посредством которых «институт Первого Лица» может осуществлять непосредственное управление уже и Правительством – теперь уже с помощью регулярно работающей мощной аппаратной машины. Новый формат Госсовета постепенно придает ему черты того, чем так и не смог (вопреки идеям авторов Конституции) стать Совет Федерации – площадкой для согласования интересов центра и субъектов федерации, с включением руководства этих самых субъектов в процесс «нарезки» приоритетов для работы правительства. Кроме того, в аппаратной вертикали помощника президента по экономике (должность была всегда, но до Белоусова все, кто ее занимал, были в общем-то в роли не более чем экспертов-консультантов при президенте) постепенно формируется своего рода аналог УВП для экономики и социалки – в этой функции все больше проявляет себя АСИ. Агентство формулирует те самые «приоритеты», наполняя их проектным содержанием, и выступая пилотным полигоном, а потом уже в готовом виде они отдаются на реализацию правительству – в формате переосмысленных «национальных проектов». Еще раз: проекты разрабатываются в президентской вертикали, акцептуются Первым Лицом, и после этого уже в почти готовом виде отдаются на реализацию премьеру и министрам. 

Теоретически, следующей фазой должно стать в перспективе трех-пяти лет аналогичное движение и по третьей ветви «триады Монтескье» — суд и правоприменение (включая силовые структуры). Своё «АСИ» для этого в рамках все той же Администрации давно уже существует и работает – называется Совет Безопасности. Но дальше вопрос институционального дизайна – как именно это все обрастет набором ответственных исполнителей, замкнутых напрямую на все то же Первое Лицо, и от его имени и по его прямому поручению управляющее «карающим мечом» государства. 

В общем, анализируя институциональный дизайн Конституции в контексте сложившейся на его основе управленческой реальности, можно сделать следующий вывод. Разделение властей существует у нас только на «втором» этаже системы. На «первом», поверх него, власть едина и неделима в рамках самого мощного и авторитетного из институтов государства – Института Первого Лица. «Три ветви власти», но все растут из единого «ствола», который поэтично называется у нас «вертикалью».

Такая архитектура, однако, особенно в нынешнем недостроенном виде, порождает сегодня целый ряд системных проблем.

Проблема первая: совершенно непонятно, для чего вообще нужна партийная система, если базовой задачей внутренней политики является обеспечение перманентного доминирования Главной Партии, а всё остальное проходит по категории «расквасить парламент» (ну или, скажем, отдельный субъект федерации, буде там выиграет кто-то «незаконнорожденный»). Допустить даже теоретически потерю ее уверенного (а лучше, как сейчас – конституционного) большинства в Думе для системы почти немыслимо: это будет означать возврат в ситуацию 90-х, где Дума становится попросту деструктивным и вредным органом. 

Проблема вторая: изнанка распределительной модели. Система госконтрактов, в свое время созданная для борьбы с коррупцией при трате госсредств, предсказуемо привела к прямо обратному эффекту: появлению так называемых «королей госзаказа», которые практически «на автомате» выигрывают ключевые тендеры. Оно и понятно: одно дело декларируемая прозрачность и рыночность процедуры, и совсем другое – нельзя допустить, чтобы доступ к большим бюджетным деньгам получил кто-то непонятный для главного института – Института Первого Лица. «Короли госзаказа» — это, по сути, прямые исполнители наиболее значимых и приоритетных поручений Первого, поверх всей институциональной машинерии «второго этажа». 

Проблема третья: аппаратное «проседание» и ползучая дезинтеграция Правительства как единой структуры. Будучи все это время главным кошельком и главной бухгалтерией страны, оно сегодня все больше распадается на набор полусуверенных «башен» и «башенок», что и немудрено, когда курирующие вице и министры больше ориентированы на регулярно поступающие им напрямую задачи и проекты от Первого, чем на указания с премьерских совещаний.

Проблема четвертая: суд, прокуратура, МВД, ФСБ, Росгвардия – будучи вполне лояльными, но полуавтономными в отсутствие регулярного управляющего воздействия со стороны того единственного института, от которого они в принципе готовы его воспринимать – Института Первого Лица – они сплошь и рядом выходят за пределы своей компетенции, пытаясь активно играть и на поле «внутренней политики», и на поле «госэкономики». Причем теми средствами, которые есть у них в распоряжении – от сливов информации до точечных посадок, от задействования агентуры до передела рынков. Сегодня это по факту наименее управляемая и выстроенная сфера власти, и работа там по большому счету даже еще не начиналась.

Нуждается ли в каких-то фундаментальных изменениях сама архитектура «1+3»? Вот не знаю. Понятно одно: Институт Первого Лица должен быть описан куда более полно и точно, чем есть сейчас. Поскольку сегодня все в нем, кроме вершины айсберга, то есть непосредственно Первого Лица, находится в «серой зоне», по ту сторону зафиксированных конституционных форм. Может, оно пока и неплохо, но важно понимать, что как бы долго ни длилось такое состояние, оно носит принципиально временный характер. 

Алексей Чадаев

Директор Института развития парламентаризма. Старший преподаватель кафедры территориального развития, факультет госуправления РАНХиГС. Кандидат культурологии.