Главная / Основной блог / Телеги / Управлять регионом — 2

Управлять регионом — 2

За три с половиной года работы в региональной комиссии ОПРФ я объездил более 60 регионов, лично знаком с каждым вторым из российских губернаторов (многие из них, правда, уже бывшие). Регионы — невероятно разные, и это разнообразие каждый год увеличивается. И тем не менее общие типовые особенности пока ещё сохраняются.

Типовой российский регион — это кусок земли размером с несколько десятков тысяч квадратных километров (хотя есть и Якутия с континент величиной, а есть, наоборот, и «регионы» Москва и Петербург, равные площади города), с населением от нескольких сотен тысяч до нескольких миллионов человек. Областной центр, как правило, является по совместительству и главным городом — с самым большим населением, самой большой экономикой и т.д. Есть исключение — модель, когда «главных городов» два: Кемерово-Новокузнецк, Ульяновск-Димитровград, Вологда-Череповец и ещё несколько. Даже в исчезающей на глазах турчаковской губернии и то сохранились остатки «двоецентрия» — когда-то ведь была отдельная область с центром в Великих Луках.

Регион обычно устроен так: есть центральный город, есть Трасса (как правило, в сторону Москвы, есть какая-то периферия региональной столицы и есть «зона вымирания» по границам. За последние годы приток населения «с земли в города» шёл всё время, причём чем дальше от центра региона были населённые пункты, тем быстрее они пустели. Поэтому в региональном пограничье сейчас, как правило, сплошь и рядом мёртвые сёла, а то кое-где и мёртвые города — без всяких катастроф, просто вследствие оттока населения. Правило «слабая столица — слабый регион» действует практически везде: скажем, провальное во многих отношениях Забайкалье и Приамурье — это в первую очередь «недоразвитые» Чита и Благовещенск; а вот Иркутск и Хабаровск свои территории вполне собой «держат». Это верно не только для русских регионов: скажем, Чечня вошла в нормальный ритм практически сразу же после того, как удалось нормально «оживить» Грозный; а вот что делать с Ингушетией, непонятно совсем, т.к. ни Назрань, ни Магас сильными центрами не являются.

Мэр областного центра (а не премьер правительства региона и не спикер Закса) — это, как правило, в любом регионе человек №2 после губернатора. И до сих пор в каждом втором регионе основная ось внутриэлитного конфликта — это конфликт «губернатор-мэр». Даже там, где губерам удалось поставить откровенно «своих» мэров — или, наоборот, сильным мэрам избраться в губеры — на втором ходу вновь возникает это противоречие. Оно заложено в саму структуру власти, в саму систему отношений.

Структура власти региона определяется его хозяйственной спецификой — скажем, если есть в регионе крупные производства, включенные в большие холдинги, роль губернатора всегда снижается. Кто главнее в Липецкой области — Королёв (губернатор) или Лисин (хозяин НЛМК)? а в Вологодской — Позгалёв (губер) или Мордашов (хозяин Северстали)? Там, где такой структуры нет, или наоборот их несколько — там губернатору много легче быть хозяином положения. Там, где их не одна, а много — как ни странно, тоже: скажем, губернатор Филиппенко уже два десятилетия рулит не просто регионом, а таким, который добывает нефти больше, чем любая страна мира, кроме Саудовской Аравии. Великий человек.

Хуже всего для региональной власти, когда на жизнь региона определяющее действие оказывают неустранимые внешние факторы. Скажем, особенно плохая ситуация в последние годы сложилась в регионах «дальнего Подмосковья» — от Смоленской до Владимирской областей. Москва оказалась гигантским «пылесосом», втягивающим в себя всё живое и дееспособное (активы, земли, но в первую очередь — кадры). Жизнь какая-то начинается только на радиусе Нижнего, Липецка или Воронежа — там, где московский магнит «ослабевает». Скажем, даже аэропорты в столицах «подмосковных» регионов толком не действуют — зачем, когда можно лететь через Москву? А в итоге до какой-нибудь Перми легко и удобно добраться за три часа, а до Смоленска — только за пять-шесть, да ещё и по трассе.

Почти во всех русских регионах — отрицательная демография и миграция, устаревшие и стареющие производства, крайне обветшалая инфраструктура — дороги, трубы, кабели; в аховом состоянии жилой фонд и огромное бремя социальных обязательств. Бюджет региона — это несколько десятков, а то и сотен миллиардов рублей, львиная доля которых — поддержка инфраструктуры и социалка. Большинство регионов — дотационные: налоговая реформа 2000-х привела к тому, что даже очень богатые и успешные регионы не могут профинансировать из собственных налоговых поступлений свои же обязательства. Поэтому главное занятие любого губернатора по внешнему контуру — это, грубо говоря, «сидеть в приёмной у Кудрина»; а точнее бороться за вписывание своих региональных программ в разные федеральные расходные статьи.

Восторжествовавший на федеральном уровне проектно-целевой принцип, вкупе с «софинансированием» и ЧГП привёл к тому, что губеры массово ваяют на представление в Москве разные «проекты», которые им самим нужны много менее, чем средства  на простое поддержание штанов; но они искренне надеются как-нибудь за счёт «проектных» денег порешать свои рутинные сложности. Апофеоз этого «вранья и воровства» в последние годы — повсеместное составление т.н. «стратегий регионального развития», не имеющих ничего общего с тем, как региональные руководители на самом деле видят будущее своих регионов (а многие и никак не видят), но написанных специально под удобство выбивания из центра денег «здесь и сейчас».

Ключевая проблема любой региональной власти при этом — кадры. Людей, которые могли бы сочетать одновременно лояльность, компетентность и денежную честность, в команде любого губера по пальцам одной руки. Двойная касса оказывается неизбежной в любом случае: в ситуации, когда приходится принимать решения на миллиарды, а «белые» зарплаты нельзя показывать особо высокими, приходится придумывать, как «втихую» мотивировать вице-губернаторов, областных министров, депутатов и т.д. Как правило, им (или их людям) даётся какое-то «кормление» — или доля в чьих-то активах.

Собственно, если у тебя нет команды из хотя бы пяти-семи человек, способных занять и контролировать ключевые направления (коммуникация с Москвой, управление аппаратом и рег.бюрократией, отношения с бизнесом, подготовка бюджетов и документооборот, PR, взаимодействие с силовиками, касса) — нечего и соваться в главы региона. Либо надо заключать альянсы — с теми, кто какое-то из этих направлений возьмёт на себя в обмен на долю в принятии решений (а то и в разного рода «потоках»). В определённой мере это неизбежно, особенно если ты «варяг»: чем больше ты приведёшь своих, тем меньше тебе будут доверять в регионе; а чем меньше своих, тем слабее и зависимее ты будешь от повязанных наглухо друг с другом местных. Поэтому в доле местных/своих надо соблюсти баланс, и с первого же дня активно перевербовывать наиболее сильных из местных в свои.

Продолжу ещё

Алексей Чадаев

Директор Института развития парламентаризма