Главная / Госуправление / Конституция, правительство и парламент

Конституция, правительство и парламент

Володин в интервью об изменениях в Конституции говорил в основном о балансе полномочий Думы и правительства. Вчера полез перечитывать Конституцию, чтобы составить для себя картину. 

Понял следующее. 

Архитектура Конституции устроена таким образом, что нижняя палата как бы запараллелена с правительством — в гораздо большей степени, чем верхняя. Именно нижняя палата утверждает премьера, заслушивает ежегодный отчет правительства и ставит перед ним некие «вопросы». Она же может выразить недоверие правительству (статья 117), после чего у Президента выбор — или отправлять правительство в отставку, или распускать Думу и назначать новые выборы. В свою очередь, правительство представляет Думе на утверждение бюджет, а также ежегодный отчет об его исполнении. Кроме того, председателя Счетной палаты, которая должна контролировать исполнительную власть, также назначает именно Дума. 

Решение о разнесении во времени каденций Президента (6 лет) и Думы (5 лет) привело к следующему. Каждый новый созыв Госдумы теперь сталкивается с ситуацией голосования за кандидатуру премьер-министра в разные годы: скажем, нынешнему VII созыву Думы пришлось голосовать за премьера в 2018 году на втором году своей работы, а следующему, VIII, придётся только на третьем (если не будет досрочных уходов и смен). Это довольно странно само по себе. Более того: теоретически в будущем может возникнуть ситуация, когда весь срок созыва Думы полностью окажется внутри одной президентской каденции — так, в частности, будет в 2030-2036 годах; и в этом случае, если Президент решит оставить на месте премьера, утвержденного предыдущим созывом Думы, единственный способ для парламента поучаствовать в формировании правительства – выразить недоверие действующему. Говоря о 2036-м, может возникнуть ситуация, при которой весной проходят президентские выборы, после чего правительство в обязательном порядке уходит в отставку и Дума утверждает нового премьера — а ей самой остаётся работать в текущем созыве пару месяцев, и уже вовсю идёт следующая думская кампания. 

Кроме того, парламентский контроль посредством «заслушивания» ежегодного отчёта правительства, то есть фактически пять раз за созыв – это, конечно, иллюзия контроля. Единственный инструмент влияния на исполнительную власть, который есть у Думы — это решение о недоверии; и он связан с риском роспуска самой Думы после такого решения. Аналогия так себе, но суть дела иллюстрирует вполне: представьте себе армию, у которой есть ядерные ракеты, но нет даже стрелкового оружия. Понятно, что таковая небоеспособна.

Допустим, у депутатов возникают сущностные претензии к деятельности какого-то одного из министерств — как, скажем, сейчас много вопросов к Минпросвещения по поводу монополизации рынка школьных учебников или к Минкавказа по поводу деятельности КРСК. Что могут депутаты? Разве что обозвать министра редиской на «правительственном часе». Ну или доставать «ядерную дубину» — вотум недоверия. Но министерств-то целых 22, не считая агентств и служб. Ещё, конечно, есть возможность начать менять федеральное законодательство, ограничивая то или иное министерство или прописывая ему рамки — но это в буквальном смысле как лечить прыщи химиотерапией. Законы и так слишком часто меняются, чтобы поправки в них становились вопросом сиюминутной политико-управленческой конъюнктуры. 

Надо признать: по факту в сегодняшней конституционной архитектуре никаких реальных рычагов воздействия на правительство ни у депутатов Думы, ни у парламента в целом нет. Так было спроектировано сознательно в 1993 году, когда задача стояла провести либеральные реформы, не оглядываясь на мнение парламентской оппозиции, но какой в этом смысл сейчас? 

Если говорить о стратегии, то было бы правильно создать ситуацию, при которой правительственное министерство и профильный комитет Думы работают в паре: одни разрабатывают и принимают законы (в рамках своей сферы), другие их исполняют. А не как сейчас, когда законы в основном пишутся опять-таки в правительстве (более половины всех ЗИ оттуда), через правкомиссию спускаются в Думу на утверждение, и часто единственный стоп-фактор для них — это отрицательное заключение ГПУ АП. Будучи долговременной, такая практика в условиях перманентно-лояльного думского большинства создала ситуацию, при которой министерствам проще оформить любой свой ведомственный чих не собственным документом (под которым свои подписи и за который ещё отвечать), а сразу федеральным законом, за который в ответе получаются как бы все и никто в то же самое время. В итоге, с одной стороны, вал конъюнктурных по существу регуляторных решений, а с другой — постоянные жалобы на то, что законы плохие, не работают и их здесь и тут надо менять. 

В этом смысле тема правильная. Другой вопрос, что тут куда ни плюнь — скрепы; причём именно датированные овеянным порохом октябрём 1993-го. Достаточно ли мы «остыли» за четверть века, чтобы можно было это всё обсуждать спокойно и без страха создать конституционный и политический кризис? Хотелось бы думать, что да.

Алексей Чадаев

Директор Института развития парламентаризма. Старший преподаватель кафедры территориального развития, факультет госуправления РАНХиГС. Кандидат культурологии.