Главная / Внешние публикации / Движение в Европу

Движение в Европу

В числе подписей членов Общественной палаты РФ, обратившихся к Госдуме с призывом отложить рассмотрение поправок к закону о некоммерческих организациях (НКО), была и моя. Мы считали, что было бы правильно, если бы закон, регулирующий деятельность НКО, прошел экспертизу Общественной палаты, которая на две трети состоит из представителей тех самых некоммерческих организаций. Отвечая в том числе и на наше обращение, президент поручил новому главе АП РФ С.Собянину доработать поправки и подробно объяснил, зачем их вообще решили принимать. С аппаратной точки зрения это, так сказать, «ничья». С одной стороны, «решать вопрос» все равно будут в Кремле, а не в «палатах». С другой — в том виде, в котором поправки поступили в Думу, они уже точно не будут приняты. И более того, даже понятно, что именно в них изменится.

Теперь, после всего этого, стало возможно говорить по существу вопроса.

Политическая проблема

Мнение Общественной палаты — будем честными — вряд ли может само по себе стать непреодолимой проблемой для Кремля в случае, если уж там точно что-то решили. В конце концов, «я тебя породил — я тебя и убью». Но у представителей общественности, призванных в палаты, были в этом деле влиятельные союзники — тактические, разумеется. И их Кремль уж точно не в состоянии проигнорировать или загнать за можай. Но, впрочем, и не только Кремль.

Речь идет об иностранных фондах — некоммерческих, благотворительных, исследовательских, просветительских и т.д., активно действующих в России уже много лет. Под словом «иностранные» у нас обычно имеется в виду «западные», но в нашей стране — особенно в отдельных регионах — не менее активно действуют и «восточные», точнее, «южные».

Фонды часто трансграничны и трансгосударственны. Они далеко не всегда являются проводниками политики тех государств, в которых зарегистрированы их головные отделения. Гораздо чаще оказывается, что на чужой территории они действуют не просто самостоятельно, но и прямо противоположно политике своих официальных властей. И при этом не поддаются контролю с их стороны — поскольку внутри своих стран они часто сами активно давят на власть.

В принципе в этом нет ничего плохого — во всяком случае, до тех пор, пока они действуют в рамках закона. В ситуации, когда гражданское общество отделено от государства толстой кирпичной стеной с зубцами, нет вообще никаких проблем. Власть и политическая система сама по себе — «третий сектор» (в том числе в его «импортной» части) сам по себе: учит, лечит, проповедует, возит за границу студентов, организует лагеря для молодежи, издает брошюрки: Да, иногда случаются эксцессы — и с брошюрками, и с лагерями; но даже в этом случае здесь, скорее всего, вопрос к органам безопасности, а не к Государственной думе РФ.

Проблемы начинаются в тот момент, когда барьер между властью и некоммерческим сектором исчезает и он начинает активно участвовать в социальной жизни, влияя на политику, принятие решений, на демократические институции. В тот самый момент, когда НКО допускаются к тем или иным реальным рычагам демократии, оказывается, что такого рода «нерезиденты» получают возможность стать универсальной «фомкой», позволяющей легко и непринужденно взломать нашу политическую систему. Или камнем, об который она споткнется.

Яркий пример — институт наблюдателей на выборах. Украинская и киргизская революции — это во многом «революции наблюдателей», которые фактически узурпируют право на легитимацию (или делегитимацию) демократической процедуры. Они в состоянии изменить результат голосования на противоположный — например, фиксируя нарушения только с одной стороны; в то время как гарантией их объективности (поскольку их самих никто не никогда проверяет и не выбирает) выступает только их «честное слово» или «добрая воля». Слабая, прямо скажем, гарантия. Следует ли из этого, что необходимо запретить деятельность иностранных наблюдателей на выборных кампаниях? Нет. Но ее необходимо поставить в самые жесткие рамки — именно как внешнюю по отношению к системе институцию.

С другим примером я столкнулся сам, когда летал в Хабаровск на окружную конференцию по выборам кандидатов в третью, региональную часть Общественной палаты России. Надо сказать, эта поездка существенно скорректировала мое отношение к поправкам к закону об НКО. Там в одном из регионов сложилась спорная ситуация, где сторонами конфликта выступали две коалиции гражданских организаций — каждая из них предлагала свой пул кандидатов. Поскольку дело дошло до решений «простым большинством», одна из сторон запросила региональные органы юстиции: а какие организации региона в принципе, согласно закону, имеют право принимать участие в этом собрании? Региональная юстиция выкатила список примерно из 290 организаций, после рассылки писем по которым обнаружилось, что бОльшая часть из них существуют только на бумаге. После этого в органы юстиции был отправлен новый запрос, в ответ на что был дан уточненный список, уже из 350 организаций, после чего ситуация повторилась. В итоге организаторы конференции пришли к выводу, что соблюсти требования закона не представляется возможным.

Вывод из этой коллизии: до тех пор, пока общественные организации существуют сами по себе, каждая в своей сфере, не пересекаясь друг с другом и не будучи представленными в социальной жизни нигде за рамками самих себя, имеющийся статус-кво был вполне приемлем. Но как только мы пытаемся от бесконечных разговоров о «гражданском обществе» перейти к реальным действиям, то есть к превращению «третьего сектора» в самостоятельную организованную среду, имеющую реальный вес и могущую влиять на политику, оказывается, что неопределенное, «никакое» состояние нормативного поля в этой сфере не позволяет этого сделать. А любая попытка его упорядочить, привести в формализованный вид моментально становится поводом для борьбы различных лоббистских сил. В первую очередь тех, кого более всего устраивает именно «статус-кво» — то есть фактическое отсутствие некоммерческого сектора как самостоятельной влиятельной части российского политикума.

Поправки к закону в их окончательном виде должны стать своего рода компромиссом. НКО, в том числе и те, что являются отделениями иностранных структур, поступаются рядом былинных вольностей, получая в обмен возможность реального участия в делах государства, становятся одной из несущих опор демократии. Разумеется, достижение этого компромисса идет сегодня через силовой торг — каждая из сторон пытается выторговать себе более выгодные условия, используя для этого свои рычаги: власть — «административный ресурс», НКО — публичную кампанию. Президент Путин уже предложил себя в качестве арбитра; вопрос в том, все ли готовы принять его арбитраж.

Концептуальная проблема

Поправки — это все же не более чем эпизод, такой же, впрочем, как и создание Общественной палаты (а до этого — проведение серии форумов, начиная с Гражданского форума). Институализация «третьего сектора» в новой России не ими началась и совершенно точно не ими закончится. Именно поэтому важно понять концептуальную рамку процесса.

Что означает «частная», но «бесприбыльная»? В России это гораздо труднее понять, чем в любой из протестантских стран. У нас сегодня существует огромное количество разного рода «бесприбыльных», а точнее, откровенно убыточных сфер, которые вместе с тем признаются всеми как общественно полезные и необходимые. Начиная от добычи угля в шахтах Кузбасса и заканчивая дотируемыми из бюджета службами ЖКХ. Да, их основным спонсором выступает государство, а сами они с формальной точки зрения находятся в межеумочном положении между бюрократическим подразделением и обычным бизнесом (правда, почему-то системно работающим себе в убыток).

Если та или иная организация является государственной, это означает, что она действует в государственных (т.е. общих) интересах, финансируется из государственного (т.е. общего) бюджета и производит блага, которыми пользуются все граждане государства. Если та или иная организация объявляет себя «частной», то есть представляет «второй» сектор — это означает, что она действует в собственных интересах. Ориентация на получение прибыли здесь просто форма манифестации «частного» интереса; прибыль — это индикатор «частного» успеха.

А что происходит, если «частная» организация отказывается от задачи получать прибыль? Это означает, что она действует хотя и не в «общих» интересах, но и не в «собственных», а в чьих-то еще. Она действует в интересах групповых, но это такая разновидность группы, которую принципиально невозможно собрать в единую вертикально интегрированную корпорацию (например, национальное меньшинство, сообщество верующих, подмножество коллекционеров марок и т.п.) Частная, но бесприбыльная означает претензию быть агентом такого рода среды, субкультуры, работать на ее развитие и ее интересы. То есть она не претендует на то, чтобы быть нужной «для всех» (как госучреждение) или на то, чтобы, действуя по общим правилам, реализовывать собственные экономические интересы (как частный бизнес). Она берет именно «срез», который может быть каким угодно.

Ориентация на неструктурированные групповые интересы тем самым и есть тот главный критерий, по которому выделяется организация «третьего сектора». По нему в одну сферу объединяются самые разношерстные организации — благотворительные фонды и общества, профессиональные и цеховые союзы, конфессиональные сообщества, диаспоры, землячества, клубы по интересам и т.д. Некоммерческие не значит «безденежные»: экономика НКО — огромная сфера, денежные потоки в которой зачастую вполне сопоставимы с «частным сектором». Задействуя энергетику коллективного действия, НКО становятся колоссальной силой. Что и вынуждает власти государств относиться к этой сфере со всей серьезностью.

Разумеется, групповая идентичность совершенно не обязательно заперта в границах одного государства — для группы естественно быть трансграничной. По аналогии с транснациональными корпорациями существуют и транснациональные НКО, причем многие из них (Церковь, например) существуют в этом качестве многие века. Столь же долгую (и подчас весьма драматическую) историю имеют и традиции выстраивания отношений с такими НКО в самых разных государствах.

Естественный инстинкт власти — защититься от влияния силы, которая имеет перед тобой важное преимущество: она не ограничена, как ты, собственной территорией. Естественный инстинкт транснациональных НКО — использовать это естественное преимущество в своих собственных интересах. Например, для смены того или иного политического режима. Естественный инстинкт сильных обществ и сильных государств — использовать свои НКО как инструмент глобальной (т.е. имперской) политики. Естественный инстинкт слабых — защититься от такой политики.

Действия российской власти (в частности, те же поправки к закону об НКО) во многом вынужденные, они являются косвенным признанием нашей слабости. Однако сегодня Россия далеко не одинока в этом признании.

Движение в Европу

Сильные государства, в том числе и такие сильные, как США, тоже часто пасуют перед глобальными сетями НКО: ведь, как ни крути, «Аль-Кайда» — это тоже своеобразная версия non-profitable NGO. Но далеко не всегда проблемой является откровенно враждебная твоему государству и «чужая» НКО вроде «Аль-Кайды». Нередко случается так, что проблему создает и НКО, возникшая и активно действующая в твоей собственной стране.

Американская внешняя политика последних лет — яркая иллюстрация к американскому же внутриполитическому кризису. Суть которого состоит в том, что формальные государственные и политические институции раз за разом сдают позиции структурам «третьего сектора», которые выигрывают у Госдепа поле внешней политики, поскольку ведут ее гораздо более агрессивно и жестко, чем власть. Они предлагают собственную версию американской внешнеполитической стратегии, активно вторгаются в самые разные мировые регионы, участвуют в уличных и аппаратных переворотах, а на выходе получают растущий вес внутри собственно американской политики. «Вы не можете установить демократию (что в их логике есть синоним проамериканского режима) в Югославии или на Украине, а мы можем!» — в этом их основной мессидж Госдепу, и тот, в свою очередь, включается в эту гонку.

При этом сама американская политсистема в свое время озаботилась формальными механизмами защиты от иностранного влияния через механизмы НКО. Имеется в виду FARA — акт, принятый конгрессом США еще в 1938 году и действующий по сей день. Его условия практически полностью совпадают с той частью поправок к закону об НКО, которые касаются деятельности иностранных НКО на территории России. Впрочем, и собственные «резиденты», т.е. НКО, учреждаемые американскими гражданами и действующие в США, обязаны предоставлять самую подробную отчетность — в первую очередь о своей хозяйственной деятельности, об источниках финансирования и т.п. Тем самым достигается сразу несколько целей: блокируется возможность вести коммерческую деятельность под флагом НКО, отмывать средства, полученные незаконным путем и т.д. и т.п. Еще жестче в этом отношении устроено французское законодательство, где уже более века по закону от 1903 года существует четкая трехуровневая градация НКО («ассоциаций») по типу юридических отношений с властью.

В 2006 году к России переходит председательство в «большой восьмерке». При этом она становится председателем, хотя еще не решила до конца вопроса с полноправным членством. В частности, экономические вопросы по-прежнему обсуждаются в формате «семерки». Интрига вокруг изменения правил деятельности НКО в России не в последнюю очередь связана с тем, что российское руководство пытается приблизить свою нормативную базу в части «третьего сектора» к стандартам, принятым в ведущих странах «большой восьмерки». Однако, поскольку это тесно связано с необходимостью преодоления установившегося в начале 90-х фактически постколониального формата отношений России с транснациональными НКО, это будет вызывать огромное сопротивление, в том числе среди сил, которые не желают видеть Россию полноправным членом «большой восьмерки». И это далеко не только западные фонды, не желающие проходить в России перерегистрацию по новым правилам (хотя и их было бы достаточно), но и антироссийски настроенная часть западного политического истеблишмента.

А потому Путина в связи с этими поправками ждет очередная кампания демонизации, почти наверняка сопоставимая с предыдущими по мощи, если не превосходящая их, учитывая число тех, чьи интересы оказались затронуты. И перед нами снова будет стоять крайне противоречивая задача: с одной стороны, создавать в России гражданские институты и поле для их функционирования, а с другой — защищаться извне и изнутри от попыток превратить этот процесс в атаку на российскую государственность и политическую систему. Впрочем, для путинской России это, пожалуй, вполне типичный «коридор».

Источник: http://www.russ.ru/pole/Dvizhenie-v-Evropu

Алексей Чадаев

Директор Института развития парламентаризма