Главная / Внешние публикации / Интервью Николаю Проценко об Орешкине

Интервью Николаю Проценко об Орешкине

Недавний конфуз главы Министерства экономического развития РФ Максима Орешкина на трибуне Госдумы сразу же получил массу интерпретаций — вплоть до того, что думский спикер Вячеслав Володин окоротил предполагаемые президентские амбиции 36-летнего министра. Однако представляется, что главная проблема, которую высветило неудачное выступление Орешкина в Думе, выходит далеко за пределы текущей политической конъюнктуры — принципиальный вопрос в конечном итоге заключается в том, чем вообще должно заниматься Минэкономразвития. В существующих реалиях это министерство не отвечает за экономический рост — главное, в чем должна состоять его функция, с точки зрения как здравого смысла, так и предшествующей практики начала 2000-х годов, когда Минэкономразвития было одной из самых влиятельных структур в правительстве РФ. Однако затем министерство основательно растеряло свой аппаратный вес, сохранив, впрочем, немалый набор функций, из которых на первый план при Максиме Орешкине выдвинулось прогнозирование — если нынешний глава Минэкономразвития чем и запомнился до фиаско в Госдуме, так это своими регулярными прогнозами темпов роста ВВП и курса доллара. Как полагает руководитель Института развития парламентаризма политолог Алексей Чадаев, после похода в Думу Орешкин оказался перед принципиальным для себя выбором: либо вернуть Минэкономразвития былые полномочия, фактически замкнув на министерство основные вопросы по реализации нацпроектов (на что, собственно, и намекали Орешкину депутаты Госдумы), либо окончательно подтвердить уже сложившуюся репутацию одного из самых слабых руководителей Минэкономразвития.

Если судить о деятельности Минэкономразвития по высказываниям Максима Орешкина, то не вполне понятно, оказывает ли это министерство какое-то непосредственное или даже косвенное влияние на объект своего управления — развитие экономики страны. Если представить, что завтра Минэкономразвития в структуре правительства не станет, ощутит ли это на себе экономика России? 

Одна из важнейших функций Минэкономразвития — макроэкономический прогноз, с которого, собственно, Орешкин свое выступление в Госдуме и начал. Кроме того, в подчинении Минэкономразвития находится такая структура, как Росстат. В этом смысле министерство при всех его руководителях выполняло в правительстве роль штатного оракула, и если допустить, что Минэка больше нет, то эта функция должна быть на кого-то возложена.

Насколько я понимаю, именно с ней и была связана история с назначением Орешкина. Когда Минэкономразвития возглавлял Алексей Улюкаев, у него был конфликт с министром финансов Антоном Силуановым, а поводом для него стали именно макроэкономические прогнозы Минэка, на основании которых Минфин должен был рассчитывать параметры бюджета. Данные этих прогнозов Минфин категорически не устраивали, и в какой-то момент Минфин просто перестал учитывать прогнозы Минэка и начал верстать бюджет, исходя из тех параметров, которые давал собственный департамент прогнозирования Минфина. Игорь Шувалов, который на тот момент был курирующим макроэкономику вице-премьером, этот конфликт нейтрализовать не смог, дело доходило до президента, и как раз в разгар противостояния Улюкаев был арестован. После чего главой Минэкономразвития стал руководитель департамента прогнозирования Минфина Орешкин, и прогнозы тут же становятся такими, как надо.

Политолог Алексей Чадаев

В таком случае не проще ли передать прогнозные функции Минэкономразвития Минфину, чтобы, так сказать, не плодить сущности сверх необходимости?

В сегодняшней ситуации это было бы логично, учитывая то, что философия финансово-экономического блока правительства системно эволюционирует к представлению о госбюджете как ключевом механизме управления макроэкономическими показателями. Мысль сама по себе дикая, но многие уже даже не представляют, что управлять экономикой можно как-то по-другому. В результате денег мы тратим не столько, сколько надо, а сколько разрешают эти самые оракулы, чтобы не поползли вниз разные показатели — инфляция, дефицит бюджета и т. д.

Но не нужно забывать, что у Минэкономразвития есть и масса других функций и полномочий. Например, Минэк — это важнейшая структура по написанию различных законов. Поэтому смешно слышать комментарии разных политологов, которые говорят, что вот, мол, Дума напринимала плохие законы и у нас теперь нет экономического роста. На самом деле Дума напринимала ровно те законы, которые написали в Минэке — своих законов по экономике депутатам не разрешали писать никогда, даже, кажется, при Ельцине, когда это было привилегией «молодых реформаторов».

Кроме того, за Минэкономразвития закреплена поддержка малого и среднего предпринимательства, чему номинально и было посвящено выступление Орешкина в Госдуме.

Насколько эффективно налажен этот процесс? Есть вполне аргументированное мнение, что поддержка малого бизнеса сама давно превратилась в бизнес, причем отнюдь не малый, поэтому многие реальные бизнесмены на полном серьезе говорят, что лучшая форма поддержки малого бизнеса — это никакой поддержки малому бизнесу.▼ читать продолжение новости ▼

На протяжении ряда лет я наблюдал, как несколько разных команд Минэка пытались заниматься развитием этого сегмента экономики, и в некоторых аспектах этого процесса даже сам принимал участие в качестве руководителя Российского центра содействия молодежному предпринимательству. Идеология этого процесса всегда была такая: да, мы хотим поддерживать малый бизнес, но нельзя же ему раздавать деньги, поэтому надо предоставить ему что-то другое. В результате появилось порядка 30 разных форм поддержки, об одной из которых Орешкин рассказал в Думе — это субсидирование ставки по кредитам. Но проблема ведь заключается в том, что основным препятствием для взятия кредитов малым бизнесом являются не высокие ставки, а дефицит залоговых активов, без которых банк не даст кредит ни под какой процент. Большинство других форм поддержки имеют примерно такую же эффективность.

Поэтому на практике реализация программы поддержки предпринимательства вылилась в строительство бесконечных технопарков и бизнес-инкубаторов, создание различных «институтов развития» — в общем, все свелось к освоению бюджетных средств с последующим перерезанием ленточек, в регионах это особенно любят. Были, конечно, и другие формы поддержки, но результат в целом был неизменный: возникали специфические виды бизнеса, которые существуют только до тех пор, пока они сидят на этой самой поддержке. До реального же бизнеса эти формы поддержки почти никогда не доходят.

Кто-то пытался подсчитать, как эта поддержка конвертировалась в экономический рост? Или такая задача не стоит в принципе?

Я в свое время ставил более простую и частную задачу: подсчитать, сколько было создано бизнесов в период работы программы «Ты предприниматель» и сколько государственных денег было потрачено в расчете на один созданный бизнес. Цифры получились очень грустные: количество бизнесов, которые были созданы и не умерли в первые год-два, можно было посчитать по пальцам, а в программу уходило примерно по 20 миллиардов рублей каждый год. Можно сказать, это была такая форма бюджетной социалки, только помогали не пенсионерам, а начинающим предпринимателям. Такая вот социально неблагополучная категория граждан, которой надо субсидировать не покупку продуктов, а, скажем, приобретение оргтехники.

Каким образом исходно формировался такой набор функций Минэкономразвития?

Все, что мы наблюдаем сейчас в министерстве, это, по большому счету, осколки былого величия времен Германа Грефа, когда Минэк был суперминистерством, которое курировало не только экономическое развитие, но и торговлю.

Если Минфин был, так сказать, министерством поддержания штанов, Минэк тогда выступал правительством развития, принимавшим решения о стратегических направлениях инвестирования. Грефовский Минэк вырос из его же Центра стратегических разработок, мозгового центра, который сейчас, конечно, далеко не столь влиятелен, как прежде. Во многом, кстати, это связано с тем, что весь личный состав ЦСР перешел в Минэк, а там при Грефе кого только не было — и все эти люди сейчас занимают высокие должности в совершенно разных структурах. В общем, в те годы Минэк был очень могущественной структурой, и после ухода Грефа в Сбербанк каждый последующий руководитель Минэкономразвития был слабее предыдущего. Некоторым исключением, наверное, можно считать Андрея Белоусова, но он возглавлял Минэк очень недолго и затем занял пост советника президента по экономике.

Просматриваются ли сейчас какие-либо реальные сценарии повышения аппаратного веса Минэкономразвития? 

Конечно, Максиму Орешкину этого веса недостаточно — даже у его предшественника Улюкаева он был больше. Орешкин это явно понимал и вскоре после своего назначения стал набирать полномочия — например, зачем-то забрал в свое ведомство туризм. История с выступлением в Госдуме, конечно, не добавляет ему политических очков, потому что все это очень напоминало сцену в школе, когда завуч велит нерадивому ученику завтра явиться с родителями к директору. Но все же не надо смешивать личности и институты — потенциал для повышения статуса у Минэкономразвития есть.

В защиту Орешкина можно привести такой аргумент: депутаты ему заявили, что именно его министерство отвечает за экономический рост, хотя в функционале Минэкономразвития этого как раз нет, министерство действительно занимается главным образом прогнозами. Но в таком случае возникает тот же самый вопрос: для чего нужно министерство экономического развития, если оно не отвечает за экономический рост? Или же возможно развитие без роста? 

Вообще, чтобы найти субъекта, отвечающего за экономический рост, нужно по умолчанию согласиться с рядом предпосылок — например, с утверждением, что государство как таковое в состоянии влиять на экономический рост. Куча экономистов с этим утверждением будет спорить, заявляя, что это какая-то кейнсианская ересь и все попытки государства повлиять на рост экономики никогда к добру не приводили. Могут прозвучать и такие аргументы, что за рост должна отвечать некая отдельная структура, а не правительство в целом. Плюс надо понять, каковы те инструменты, которые приводят к росту экономики. Наконец, неплохо бы разобраться, что такое вообще экономический рост. Если брать существующую методику расчета ВВП, то точные данные по этому показателю можно иметь с примерно трехлетним лагом, то есть сейчас мы можем уверенно говорить только о динамике ВВП 2016 года, а все остальное — это гипотезы, которые еще не раз будут пересчитываться по различным усложненным формулам.▼ читать продолжение новости ▼

В общем, подсчет ВВП напоминает чистой воды шаманство, и здесь мы уже вступаем в область религиозных дискуссий. Поэтому сама постановка вопроса «кто у нас отвечает за экономический рост?» может быть оспорена с самых разных позиций.

А можно ли передать на аутсорсинг макроэкономическое прогнозирование? В конечном итоге, у нас еще есть ЦБ, который формирует свои прогнозы, а также масса различных аналитических центров. В результате оказывается, что они с упорством, достойным лучшего применения, регулярно спорят с прогнозами Минэкономразвития. 

Безусловно, тут напрашиваются аналогии с тем, как Кремль работает с социологами, заказывая опросы общественного мнения ФОМ, ВЦИОМ и другим структурам. Точно так же можно передать внешним исполнителям и прогнозные функции Минэкономразвития. Проблема в том, что как только любой мониторинговый индикатор превращается в управленческий, риск его фальсификации и издержки защиты методики возрастают в геометрической прогрессии. Это хорошо знают те же социологи, которые вынуждены просто шифровать на местах своих субподрядчиков, чтобы к ним не приходили люди с конвертами, объясняя, что рейтинг доверия Путину на нашей территории должен быть таким-то.

Обоснована ли передача Росстата в ведение Минэкономразвития? Какие варианты подчинения Росстата выглядят более эффективно?

К Росстату, понятно, есть масса претензий, но всерьез улучшить его работу и в части подсчета, и в части прогнозирования можно только посредством цифровых технологий, поскольку сейчас основная проблема — это дефицит данных и сложность их сбора. Когда будет правильным образом реализована работа с данными, когда появятся крупные дата-центры, которые будут снимать показатели в автоматическом режиме, тогда и можно будет говорить об объективности статистики. Поэтому более логичным выглядит подчинение Росстата Министерству цифрового развития, связи и массовых коммуникаций. Если мы говорим о развитии цифровой экономики, то статистика — подходящее для этого поле. Но здесь мы вновь вступаем в область аппаратной борьбы.

Какие варианты политического будущего можно прогнозировать для Максима Орешкина после фиаско в Думе? При каких условиях он может отыграть назад эту ситуацию?

На его месте я бы незамедлительно пошел к главе правительства и доложил, что Дума просит отчета по выделению средств по нацпроектам, на кону репутация правительства — дайте мне полномочия собрать необходимую информацию от всех ведомств, чтобы выйти в Думу с хорошим отчетом. По факту это будет означать, что Орешкин получит полномочия вице-премьера, то есть у него сейчас есть возможность использовать конфуз в Думе как трамплин. Но для этого Орешкину нужно иметь железобетонную волю. Думаю, какой-нибудь Михаил Абызовпоступил бы именно таким образом. Сможет ли Орешкин — вопрос. Тем не менее, он вполне может учиться, глядя на старших товарищей, начиная с Дмитрия Медведева. Его за годы премьерства не ругал только ленивый, а в результате он как рулил нацпроектами в 2006 году, так и рулит ими сейчас, тогда в ответ на монетизацию льгот, сейчас — в ответ на пенсионную реформу. В публичном поле у Медведева репутация довольно специфическая, но в аппаратной реальности он только усиливался. Еще один прекрасный пример — неуязвимый Виталий Мутко. Орешкину тоже надо действовать по этим схемам и воспринимать случившееся в Думе с точки зрения новых аппаратных возможностей, ведь если послушать то, что ему наговорили депутаты, складывалось ощущение, что именно он, Орешкин, и есть главный ответственный за все нацпроекты.

Одним словом, это точка бифуркации: либо вверх — либо вниз, и прелесть этой ситуации в том, что Орешкин здесь сам кузнец своего счастья. Если он правильно воспримет ситуацию, он может выиграть, а в противном случае уйдет профессорствовать куда-нибудь в Высшую школу экономики.

В последнем случае насколько велика вероятность, что будет переломлен тренд, когда каждый последующий глава Минэкономразвития оказывался слабее предыдущего?

Любому сильному главе Минэкономразвития придется бодаться с Минфином, а это очень сложная задача. По большому счету, и Греф ведь в свое время проиграл войну Кудрину.

Если кому-то понадобится создавать сильный противовес Силуанову, тогда во главе Минэка может появиться принципиально другая фигура, а если нет, то будут и дальше хипстеры и технократы.

Во главе Минэка Орешкин тяготеет к той же сфере, которой он занимался в Минфине — прогнозирование, и здесь он вполне уверенно себя чувствует. Но если перед ним поставить задачу, грубо говоря, создать несколько сотен новых компаний с высокой капитализацией (если именно так понимать экономический рост), то результат будет таким же, какой мы видели на трибуне Госдумы.

https://eadaily.com/ru/news/2019/03/11/v-minekonomrazvitiya-kazhdyy-novyy-ministr-byl-slabee-predydushchego-ekspert

Алексей Чадаев

Директор Института развития парламентаризма