Цифровая платформа для законодательной деятельности

Мой доклад на заседании клуба «Платформа», с участием представителей Правительства РФ, Экспертного совета при Правительстве, фонда «Сколково», ЦСР, Финансовой академии, МФТИ и др.

Ключевое у Путина: обновляемость законодательной базы, гибкий подход к каждой сфере и технологии, создание собственных цифровых платформ.

Далее я в нескольких слайдах объясняю, почему корректного решения поставленной Президентом задачи в данный момент не существует.

Этот слайд — часть полуторагодовой работы команды ИРП по исследованию существующей механики законотворческого процесса. В нем из-за экономии места отсутсвует ряд значимых для понимания цифр и фактов.

Основной: из почти 2000 законов, принятых предыдущим, VI созывом ГД, 53% составляют внесенные Правительством законопроекты. У нынешнего созыва этот процент еще больше.

Но на самом деле эта цифра тоже не вполне показательна, поскольку значимая часть ведомственных же законов вносилась не через Правительственную комиссию по законотворческой деятельности, а через «дружественных» депутатов — наиболее известный пример это пресловутый «пакет Яровой», который разрабатывала, конечно же, не Яровая. Добавьте сюда президентские, Верховного Суда и региональные — и станет понятно, что доля собственно депутатских законов крайне невелика.

Более того. Существует неформальная «иерархия приоритетов» по скорости работы над законами. На первом месте стоят всегда президентские, на втором — правительственные, только на третьем — фракционные, сенаторские, депутатские и т.д. Именно поэтому многие депутаты годами ждут «очереди», когда их закон будет хотя бы рассмотрен. А региональные ЗИ вообще практически по умолчанию отправляются в шредер (статистика принятия — 4%, такой вот федерализм). Значительная часть комитетов также находятся в режиме ожидания — с готовыми законопроектами, которые находятся на стадии рассмотрения Советом Думы, но откладываются в пользу более срочных задач, которые приходят от исполнительной власти.

Это — тот результат, к которому приводит гонка ведомственного законотворчества. Когда каждый начальник начиная с уровня главы федерального агентства или службы любой свой ведомственный чих стремится оформить не документом за своей подписью, а сразу федеральным законом, благо Дума у нас лояльная и послушная. Потому что если за своей, тогда и отвечать придется, а если законом — то отвечают все сразу, а значит никто.

Как итог, мы все глубже и детальнее регулируем законами жизнь, у начальства все больше и больше светлых идей, и в то же самое время все меньше логики и связности в нормативном поле. Все больше поправок в поправки к поправкам, все чаще меняются кодексы и все труднее разобраться в том, как же все-таки у нас в стране надо исхитриться, чтобы жить и работать полностью законно.

В какой-то момент эта тема встала в повестку экспертного сообщества. Например, стоит обратить внимание на недавно вышедший доклад кудринского ЦСР, подготовленный совместно с компанией «Гарант», по поводу состояния российского законодательства и основных тенденций в его изменении.

Когда доклад вышел, я сначала изругал его в Фейсбуке за очевидные ляпы (их там немало), но в то же время не поленился встретиться и обсудить его с руководством Гаранта и группой авторов. Это были очень продуктивные встречи, на которых мы договорились, в частности, о сотрудничестве в части разработки юридической «машины времени» — сервиса, позволяющего, «отмотав» назад или немного вперед, сформировать тот образ правового окружения, который был (или будет, если речь о будущем) на искомую дату. Об этом чуть позже.

Ещё один характерный пример критики — недавняя статья в Форбсе известного правоведа Романа Бевзенко. Он ссылается на позицию Президентского совета по кодификации гражданского законодательства, недавно устроившего выволочку авторам очередных поправок к закону о регистрации недвижимости, и делает далеко идущие выводы о пагубности столь быстрой изменчивости ключевых законов страны.

Но президент ведь требует именно «гибкости» и «обновляемости»?

Поставив этот вопрос, я полез штудировать документацию программы «Цифровая экономика», которую Шувалов, Никифоров и Акимов столь красочно рекламировали на недавних (20 февраля) слушаниях в Госдуме. Попутно «обрадовав» сообщением, что уже в этом году в Думу будет внесено около 30 новых законов только по направлению «Цифровая экономика». Как выяснилось позавчера, их число за эти две недели уже успело вырасти до 54-х.

Как решается вопрос о создании системы управления изменениями на законодательном уровне? Есть ли это вообще в целевых показателях программы, где в целое отдельное направление выделено «Нормативное регулирование цифровой экономики»? Да, состав: ответственный ФОИВ — Минэкономики, центр компетенций — Сколково, руководитель от власти — Дроздов из того же Сколково, главный эксперт от бизнеса — ведущий юрист МТС. Следующий слайд — из документов программы:

Как видим, тут чего только нет: и инновационные технологии на финансовом рынке, и «формирование единой цифровой среды доверия» (нам бы нецифрового сначала), и «судопроизводство и нотариат», и даже «гармонизация подходов на пространстве ЕАЭС». Нет только одного: создания системы работы с законодательством, позволяющей более-менее технологично управлять изменениями при сохранении изначального замысла — что и зачем мы решили регулировать.

Вот, собственно, ключевая метафора доклада. Если предположить, что государство — это такой большой и сложный компьютер, то экономика в нем — это среда приложений: то, где собственно и происходит работа, создаются новые продукты, идет обмен данных и генерится прибыль. А вот законодательство и правоприменение — это его хардвер и операционная система: Windows, MacOS, IOS, Android — все то, что позволяет этому бесконечному количеству приложений работать в единой среде на одном и том же физическом и информационном пространстве.

Соответственно, пытаться развивать цифровую экономику, имея в качестве операционной среды полностью «аналоговое» госуправление — это то же самое, что пытаться инсталлировать MS Excel или Photoshop на механический арифмометр.

Но именно ТАК сегодня и устроена программа «Цифровая экономика».

Отсюда вывод. Раз уж зашла речь о «цифровых платформах», первоочередной задачей является создание «процессора» и «BIOS»а для них — системы, управляющей разработкой, внедрением и изменением норм и правил.

В современном мире профессии юриста и программиста смыкаются. Происходит это потому, что в мире все больше «роботов» и умных машин (в т.ч.виртуальных). Отношения людей регулируются законами; отношения машин — их программным обеспечением и протоколами передачи данных. Там, где людям приходится взаимодействовать с машинами, на стыке «кодификации» в юридическом смысле и «кодирования» в смысле софтверном, возникают новые отрасли: «программируемое право» и «правовое регулирование софтвера».

Простой пример. Беспилотный автомобиль сбил человека из-за ошибки в программе — кто сядет в тюрьму? Тот же беспилотный автомобиль оказался в аварийной ситуации, когда выбор — таранить другую машину (тогда погибнут люди в ней) или уходить от столкновения на тротуар (тогда погибнут пешеходы): кто и как решает, кому из них жить? Как регулируется написание соответствующих алгоритмов? Это частный, но характерный пример.

Примерно так выглядит базовое ТЗ. Три основных задачи: автоматизация производства систем регулирования, мониторинг работы уже принятых норм и коррекция ошибок, построение единой «входной воронки» для всех проектов изменений в регуляторике.

Этот слайд расшифровывает предыдущий. Здесь показана существующая система СОЗД, которая обслуживает процесс прохождения законов через Госдуму — выделена цветом. В прозрачных фрейма — те элементы, которых пока физически не существует, но необходимость в которых очевидна уже сегодня. NB: это само по себе еще никакая не «цифровая платформа» — это просто уже существующая АСУ и возможные направления ее расширения в краткосрочной перспективе.

Здесь я показываю, что такое расширение позволит, помимо прочего, подключить к процессу производства законодательных инициатив и проектов подзаконных актов, кроме существующих СПЗИ, еще и широкий круг экспертов и благодаря этому сделать процесс нормотворчества куда более прозрачным и понятным как обществу, так и ответственному за эту сферу начальству.

Вот начиная с этого слайда, я уже пытаюсь обрисовать возможные контуры будущей платформы. Его ключевая мысль такая.

На данный момент неочевидно, на каком основании система вообще принимает решение о необходимости коррекции того или иного закона или создания нового. Ситуация выглядит как действия покрытого чирьями больного — где зачесалось, там в пожарном порядке и мажут зелёнкой. Подключение диагностического контура с использованием бигдаты и продвинутых систем анализа позволит обнаруживать проблемы регулирования на ранней стадии, и исходя из этого выстраивать шкалу приоритетов в нормотворчестве.

На этом слайде — три основных блока, из которых должна состоять такая система. Это:

• блок разработки: место, где инициативы возникают, обсуждаются, критикуются, превращаются в готовые пакеты для внесения их в парламент.
• блок сопровождения парламентской процедуры: то, что со временем должно возникнуть на месте нынешней СОЗД/АСОЗД.
• блок мониторинга: то, что позволяет контролировать результат, достигаемый внедрением новых норм, отслеживать ошибки и при необходимости возвращаться к частичной или полной коррекции той или иной части законодательства

Здесь — более подробная развертка первого блока — блока разработки. Графы с ветвящейся системой стадий; тематические экспертные панели, создаваемые ad hoc и подключаемые при необходимости для того или иного типа экспертизы; постановка целей модераторами, экспресс-опросы и голосования.

Этот слайд — библиотека методологий разработки, позволяющая выбрать один или несколько треков на любой из предварительных стадий. Своего рода аналог AppStore или GoogleMarket’a для организаторов коллективной работы над законопроектной задачей любой сложности.

Это — интерфейс подключения существующих или специально формируемых экспертных сетей, в т.ч. посредством автоматизированного поиска стейкхолдеров и носителей профильных компетенций, даже на пространстве соцсетей

Данный блок — наша особая гордость, потому что он уже существует не только на картинке. Начиная с осени 2017 года наша команда совместно со специалистами СберТеха работала над тестированием гипотезы о принципиальной возможности не просто предсказать, а смоделировать эффекты изменения норм на регулируемую область, с использованием нейросетей и машинного обучения.

Мы взяли наиболее «считаемую» и богатую на данные сферу норм — Правила Дорожного Движения. И попытались смоделировать эффекты от изменения правил, с использованием информации об уже вводившихся ранее новеллах и их влиянии на ключевые показатели — аварийность/смертность, нарушения, штрафы, загруженность дорог и т.п. В общей сложности пришлось подгружать данные из 40 источников — от базы Моспаркинга до той же ГИБДД. И сегодня мы уже можем показать на модели, как скажется изменение тех или иных позиций в ПДД на статистических показателях.

Зачем это? А вот зачем:

Сама идея пришла мне в голову после состоявшихся прошлым летом слушаний по проекту закона о курортном сборе. Выглядело это так. Сначала выходят профсоюзники (владельцы большинства санаториев в курортных регионах): мы против закона, потому что путевки подорожают и люди не захотят к нам ехать. Потом выходят мэры и губернаторы: а мы за закон, потому что курортники налогов не платят, а по улицам ходят, мусорят и плитка колется. Потом выходит Ростуризм: а мы тоже против, потому что мы не хотим, чтобы наши люди ехали в Анталью вместо Сочи. Потом — депутаты от курортных регионов: а мы за, потому что наши избиратели — это местные, которые не хотят платить за себя и за того парня.

При этом. НИ У ОДНОЙ из сторон не было на руках НИКАКИХ цифр и расчетов:

• сколько денег не хватает на амортизацию общедоступной инфраструктуры курортных территорий
• сколько денег принесет курортный сбор
• каковы издержки администрирования
• каковы прогнозы изменений потребительского поведения покупателей путевок из-за увеличения цены
• наконец, скольких людей это все вообще затронет

В итоге закон был принят «на глазок», в экспериментальном режиме для четырех регионов — мол, посмотрим как работает и что из этого получается, а через три года вернемся к вопросу.

А после этого ко мне пришел в гости мой друг, мэр Суздаля, и говорит: а почему так? В Сочи и Кисловодск люди едут на две недели, сто рублей в день — это плюс две тысячи к путевке, существенно и неприятно. А ко мне в Суздаль люди едут на один-два дня, место в гостинице стоит в три раза дороже, чем койка в любом пансионате, поэтому сто-двести рублей вообще никто не заметит; зато я смогу хотя бы бордюр покрасить и дырки залатать в тротуаре. Но не вводить же из-за одного Суздаля курортный сбор федеральным законом на всю Владимирскую область?

То-то и оно, что решение принято наобум и потому откровенно сырое; и понятно, что мы с ним еще нахлебаемся. Плюс к тому, вообще непонятно, почему не отдать это решение вообще на откуп регионам и муниципалитетам, зачем здесь нужно федеральное законодательство.

Плюс абсолютно непонятно, как этот закон сработает после того, как его «уточнят» подзаконными актами и документами местного уровня. Об этом следующий слайд.

Вот эта красота — наша попытка построить модель взаимосвязей между различными действующими нормативными актами. Цветом выделены кодексы; точки — это отдельные законы внутри них, линии — взаимные ссылки. Красиво-то оно красиво, но уж очень бардачно.

Одним из итогов нашего взаимодействия с компанией «Гарант» стал проект системы, которая позволит еще на стадии разработки любого нового федерального закона увидеть, какие именно подзаконные акты и нормы регионального уровня будут нуждаться в коррекции в случае, если этот закон будет принят. Если система заработает, это позволит вместе с каждым новым принятым Думой законом автоматически формировать список нуждающихся в изменении документов, и писем в профильные структуры с предложением привести их в соответствие.

Если хотите, такая «цифровая Генпрокуратура».

Еще одна тема от команды «Гаранта»: большинство новых законов в последнее время имеют название типа «Закон о внесении изменений в закон о внесении изменений в закон о внесении изменений etc.» Говоря языком программистов, патчи к патчам. Насущная необходимость — формирование актуальной базы действующего законодательства в нормальном «человекочитаемом» виде, где все изменения уже учтены и законы представлены в итоговой действующей редакции.

 

Это то, над чем мы трудились значительную часть прошлого года. Задача поначалу казалась простой: создать такую надстройку над думской базой СОЗД, которая позволила бы Председателю Госдумы, вице-спикерам и руководителям комитетов видеть в режиме реального времени, какие из законопроектов «зависли» на той или иной стадии с явным отклонением от регламентных сроков. Такой своеобразный «сигнальный пульт», который позволяет видеть — где и на каком этапе застряла та или иная инициатива, и оперативно разгрести существующий «затор».

На практике оказалось, что даже сформировать ТЗ на такую систему — «электронный рабочий кабинет» —  целое дело, потребовавшее множества совещаний, согласований и прочей бюрократии. Однако этот блок, пусть и в тестовом виде, уже работает — в том смысле, что в нем уже находятся реальные данные и их даже можно посмотреть; разумеется, пока исключительно из внутренней сети ГД.

Этот слайд — пока чистая «хотелка»; в реальности такая система даже не проектировалась.

Замысел состоит в том, чтобы парламентский контроль над тем, как работает принятый закон, осуществлялся в более-менее автоматическом режиме. На слайде — дерево целевых показателей и их динамика (в тч в региональном разрезе), мониторинг медиа и соцсетей по реакциям на закон, статистика правоприменения (от решений судов до потока жалоб), социология (отношение избирателей к данному закону) и т.д.

Тут тоже своего рода «светофор»: если выясняется, что норма не работает или работает неправильно, возникает процедура, позволяющая вернуться к стадии разработки и сформулировать необходимый набор поправок.

Работа законодательной власти — это не только написание законов и голосование за них. Это еще и коммуникация с избирателями, обработка потока обращений граждан. Сейчас модно обсуждать системы «обратной связи», но, увы, они в основном обсуждаются только в ключе «как сделать максимально удобно для человека». Я же здесь показываю аналитическую роль потока обращений: то, с чем люди идут к власти — это и есть наша главная отраслевая «бигдата». Имея аналитику по набору основных тем обращений, их текущей динамике (каких стало больше, каких меньше), региональный и муниципальный разрез и т.д., мы имеем намного более точный образ запроса от граждан, чем даже в теории могут дать любые социологические опросы.

Это позволит при определении приоритетов законодательной работы учитывать не только мнения начальства (очень важные), экспертного сообщества (очень умные) и самих законодателей (очень убежденные), но и реальный запрос общества — в его непосредственной, наиболее активной форме. Поэтому такой модуль тоже необходим.

Фух. Доклад окончил. Отдельный лайк тем, кто дочитал до конца.