К вопросу о Конституции

Глядя трансляцию с набсовета АСИ, думал я, как ни странно, о Конституции РФ.

Большое видится на расстоянии, и для того, чтобы понять, как в итоге работает заложенная в Основном законе архитектура государства, понадобилось четверть века. И вот что ясно. 

Законники 93-го, писавшие текст, заложили туда общепринятый принцип разделения властей – законодательная (Федеральное Собрание), исполнительная (Правительство) и судебная (Верховный и Конституционный суды). Но как бы над этой системой находится позиция президента – своего рода «выборного монарха», чья власть существует поверх этого разделения. Он определяет основные приоритеты развития страны в посланиях Собранию и подписывает законы (функция в рамках законодательной ветви), он представляет кандидатуру премьера и является Верховным Главнокомандующим (исполнительная функция), он гарант самой Конституции (верховная судебная инстанция). Ну и еще огромный набор самых разных полномочий, значительная часть из которых никогда даже и не задействовалась.

Но как он фактически осуществляет всю эту громаду задач, ведь он всего лишь человек из плоти и крови? В Конституции есть одна скромная строчка: «президент вправе формировать свою администрацию». 

Жизнь уже в 90-х показала, что для того, чтобы определять приоритеты развития страны и, соответственно, нормотворчества, выпускаемого раз в год пространного Послания Собранию, мягко говоря, недостаточно. Нужно, как минимум, чтобы это самое Собрание было в обеих своих палатах согласно с этими самыми приоритетами, брало их на вооружение и реализовывало. И не устраивало импичментов и вотумов недоверия каждый год. И этим всем надо управлять — не раз в год одним документом, а множеством инструментов каждый день. Для этого, в частности, понадобилось, чтобы в Думе было лояльное большинство, а верхняя, региональная палата также состояла из базово лояльных президенту людей. 

Поэтому возникла необходимость в структуре, которая занимается так называемой «внутренней политикой» — то есть, фактически, обеспечением базовой лояльности Институту Первого Лица и на партийном, и на федеративном уровне; и такая структура начала явочным порядком формироваться начиная с 1996 года в том единственном месте, где она только и могла сформироваться: в той самой «администрации». Возникло огромное и влиятельное, но никак не описанное Конституцией ведомство: Управление внутренней политики в АП, занимавшее в иные годы до 60% ее кадрового состава (было бы и больше, если бы не  отдельно существующий «медийный» блок, также несущий по сути внутриполитическую нагрузку, и международное управление – по сути такая же надстройка над МИДом). Начиная с Суркова, заместитель главы Администрации, курирующий его работу, стал фигурой, сопоставимой по реальному весу со спикерами палат и вице-премьерами правительства. Гримасы русской административной филологии: «министерство внутренних дел» и «управление внутренней политики» — это совсем не одно и то же. 

Параллельно начиная уже с 1993-го шло нащупывание механизмов формирования лояльного парламента – путем перебора разных версий т.н. «партий власти». Ими последовательно были «Выбор России», «Наш Дом – Россия», «Единство» и, наконец, «Единая Россия». ЕР в том виде, как она сформировалась после слияния «Единства» с «Отечеством», окончательно оформилась в своего рода внешний департамент того же УВП. Вчерашнее совещание в ЕР, где назначенным партией кураторам выборных регионов объяснили, что теперь они по сути подчинены не генсеку Турчаку, а непосредственно «партнерам» со Старой, причем с именами и должностями — в некотором смысле логическое завершение этой модели, изначально спроектированной еще Волошиным-Сурковым. 

В этом смысле архитектура, можно сказать, достроена. 

Но теперь на наших глазах начинается новый этап, совсем в другом роде. 

И он связан с реформой архитектуры отношений Первого Лица уже и с исполнительной властью.

Правительство исторически всегда считалось более подконтрольным президенту, чем, скажем, Федеральное Собрание. И это было так – поскольку у назначаемого чиновника, включая премьера (если он, конечно, не Путин) нет никакой собственной «легитимности», кроме делегированной. Но реальные институциональные механизмы осуществления этого контроля всегда были довольно призрачными – встречи, совещания, какие-то советы по отдельным вопросам и направлениям. 

Сегодня мы видим, как в рамках той же АП начинают формироваться постоянные структуры, посредством которых «институт Первого Лица» может осуществлять непосредственное управление уже и Правительством – теперь уже с помощью регулярно работающей мощной аппаратной машины. Новый формат Госсовета постепенно придает ему черты того, чем так и не смог (вопреки идеям авторов Конституции) стать Совет Федерации – площадкой для согласования интересов центра и субъектов федерации, с включением руководства этих самых субъектов в процесс «нарезки» приоритетов для работы правительства. Кроме того, в аппаратной вертикали помощника президента по экономике (должность была всегда, но до Белоусова все, кто ее занимал, были в общем-то в роли не более чем экспертов-консультантов при президенте) постепенно формируется своего рода аналог УВП для экономики и социалки – в этой функции все больше проявляет себя АСИ. Агентство формулирует те самые «приоритеты», наполняя их проектным содержанием, и выступая пилотным полигоном, а потом уже в готовом виде они отдаются на реализацию правительству – в формате переосмысленных «национальных проектов». Еще раз: проекты разрабатываются в президентской вертикали, акцептуются Первым Лицом, и после этого уже в почти готовом виде отдаются на реализацию премьеру и министрам. 

Теоретически, следующей фазой должно стать в перспективе трех-пяти лет аналогичное движение и по третьей ветви «триады Монтескье» — суд и правоприменение (включая силовые структуры). Своё «АСИ» для этого в рамках все той же Администрации давно уже существует и работает – называется Совет Безопасности. Но дальше вопрос институционального дизайна – как именно это все обрастет набором ответственных исполнителей, замкнутых напрямую на все то же Первое Лицо, и от его имени и по его прямому поручению управляющее «карающим мечом» государства. 

В общем, анализируя институциональный дизайн Конституции в контексте сложившейся на его основе управленческой реальности, можно сделать следующий вывод. Разделение властей существует у нас только на «втором» этаже системы. На «первом», поверх него, власть едина и неделима в рамках самого мощного и авторитетного из институтов государства – Института Первого Лица. «Три ветви власти», но все растут из единого «ствола», который поэтично называется у нас «вертикалью».

Такая архитектура, однако, особенно в нынешнем недостроенном виде, порождает сегодня целый ряд системных проблем.

Проблема первая: совершенно непонятно, для чего вообще нужна партийная система, если базовой задачей внутренней политики является обеспечение перманентного доминирования Главной Партии, а всё остальное проходит по категории «расквасить парламент» (ну или, скажем, отдельный субъект федерации, буде там выиграет кто-то «незаконнорожденный»). Допустить даже теоретически потерю ее уверенного (а лучше, как сейчас – конституционного) большинства в Думе для системы почти немыслимо: это будет означать возврат в ситуацию 90-х, где Дума становится попросту деструктивным и вредным органом. 

Проблема вторая: изнанка распределительной модели. Система госконтрактов, в свое время созданная для борьбы с коррупцией при трате госсредств, предсказуемо привела к прямо обратному эффекту: появлению так называемых «королей госзаказа», которые практически «на автомате» выигрывают ключевые тендеры. Оно и понятно: одно дело декларируемая прозрачность и рыночность процедуры, и совсем другое – нельзя допустить, чтобы доступ к большим бюджетным деньгам получил кто-то непонятный для главного института – Института Первого Лица. «Короли госзаказа» — это, по сути, прямые исполнители наиболее значимых и приоритетных поручений Первого, поверх всей институциональной машинерии «второго этажа». 

Проблема третья: аппаратное «проседание» и ползучая дезинтеграция Правительства как единой структуры. Будучи все это время главным кошельком и главной бухгалтерией страны, оно сегодня все больше распадается на набор полусуверенных «башен» и «башенок», что и немудрено, когда курирующие вице и министры больше ориентированы на регулярно поступающие им напрямую задачи и проекты от Первого, чем на указания с премьерских совещаний.

Проблема четвертая: суд, прокуратура, МВД, ФСБ, Росгвардия – будучи вполне лояльными, но полуавтономными в отсутствие регулярного управляющего воздействия со стороны того единственного института, от которого они в принципе готовы его воспринимать – Института Первого Лица – они сплошь и рядом выходят за пределы своей компетенции, пытаясь активно играть и на поле «внутренней политики», и на поле «госэкономики». Причем теми средствами, которые есть у них в распоряжении – от сливов информации до точечных посадок, от задействования агентуры до передела рынков. Сегодня это по факту наименее управляемая и выстроенная сфера власти, и работа там по большому счету даже еще не начиналась.

Нуждается ли в каких-то фундаментальных изменениях сама архитектура «1+3»? Вот не знаю. Понятно одно: Институт Первого Лица должен быть описан куда более полно и точно, чем есть сейчас. Поскольку сегодня все в нем, кроме вершины айсберга, то есть непосредственно Первого Лица, находится в «серой зоне», по ту сторону зафиксированных конституционных форм. Может, оно пока и неплохо, но важно понимать, что как бы долго ни длилось такое состояние, оно носит принципиально временный характер.