Алексей Чадаев Наблюдения, замечания и предложения
Сейчас у меня перед глазами на втором мониторе — 77-ФЗ от 7 мая 2013 года «О парламентском контроле». Список форм контроля, доступных депутатам, выглядит так:
Статья 5. Формы парламентского контроля
Парламентский контроль осуществляется в следующих формах:
1) рассмотрение Государственной Думой вопроса о доверии Правительству Российской Федерации;
2) проведение палатами Федерального Собрания Российской Федерации, комитетами палат Федерального Собрания Российской Федерации, Счетной палатой Российской Федерации мероприятий по осуществлению предварительного парламентского контроля, текущего парламентского контроля и последующего парламентского контроля в сфере бюджетных правоотношений;
3) заслушивание Государственной Думой ежегодных отчетов Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности, в том числе ответов на вопросы, поставленные Государственной Думой;
4) рассмотрение Государственной Думой годовых отчетов Центрального банка Российской Федерации и принятие решений по ним;
5) заслушивание докладов Председателя Центрального банка Российской Федерации о деятельности Центрального банка Российской Федерации при представлении годового отчета и основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики;
6) осуществление в отношении Центрального банка Российской Федерации парламентского контроля в иных формах в соответствии с Федеральным законом от 10 июля 2002 года N 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»;
7) направление палатами Федерального Собрания Российской Федерации парламентских запросов;
8) направление членами Совета Федерации, депутатами Государственной Думы запросов членов Совета Федерации, запросов депутатов Государственной Думы (далее — депутатский запрос);
9) заслушивание на заседаниях палат Федерального Собрания Российской Федерации информации членов Правительства Российской Федерации, руководителей и должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, иных федеральных государственных органов, государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, ответов указанных должностных лиц на вопросы членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы в рамках «правительственного часа», а также заслушивание информации указанных должностных лиц на заседаниях комитетов и комиссий палат Федерального Собрания Российской Федерации;
10) заслушивание в целях получения информации по вопросам, носящим чрезвычайный характер, Председателя Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации, Генерального прокурора Российской Федерации, Председателя Центрального банка Российской Федерации, Председателя Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, иных должностных лиц;
11) назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты Российской Федерации, заместителя Председателя Счетной палаты Российской Федерации, аудиторов Счетной палаты Российской Федерации;
12) осуществление палатами Федерального Собрания Российской Федерации взаимодействия со Счетной палатой Российской Федерации в случаях и формах, предусмотренных Федеральным законом от 5 апреля 2013 года N 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»;
13) осуществление Государственной Думой взаимодействия с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации;
14) заслушивание Советом Федерации ежегодных докладов Генерального прокурора Российской Федерации о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению;
15) направление представителей палат Федерального Собрания Российской Федерации в организации, создаваемые Российской Федерацией на основании федеральных законов, и их отзыв из данных организаций;
16) приглашение членов Правительства Российской Федерации и иных должностных лиц на заседания комитетов и комиссий палат Федерального Собрания Российской Федерации;
17) проведение парламентских слушаний;
18) проведение парламентских расследований.
Теперь проводим нехитрую операцию по вычленению из каждого предложения подлежащего:
1) Рассмотрение
2) Проведение
3) Заслушивание
4) Рассмотрение
5) Заслушивание
6) Осуществление
7) Направление
8) Направление
9) Заслушивание
10) Заслушивание
11) Назначение
12) Осуществление
13) Осуществление
14) Заслушивание
15) Направление
16) Приглашение
17) Проведение
18) Проведение
Итого, 5 «заслушиваний», 2 «рассмотрения», 3 «проведения», 3 «осуществления», 3 «направления», 1 «назначение» и 1 «приглашение».
Теперь берем значение понятия «контроль»:
Контроль (фр. contrôle, от contrerôle — список, ведущийся в двух экземплярах, от лат. contra — против и rotulus — свиток) — одна из основных функций системы управления. Контроль осуществляется на основе наблюдения за поведением управляемой системы с целью обеспечения оптимального функционирования последней (измерение достигнутых результатов и соотнесение их с ожидаемыми результатами). На основе данных контроля осуществляется адаптация системы, то есть принятие оптимизирующих управленческих решений.
————
Так вот. Что должны — и могут — контролировать депутаты? По мне, это, конечно, хорошо, что они могут так или иначе контролировать деятельность разных органов власти, но ни в одном из этих 18 пунктов не описано главное — контроль за реализацией ими же принятых законов. Как в части правоприменения (того, насколько они вообще исполняются и как), так и в части эффекта — насколько они сработали в итоге на ту задачу, ради которой их принимали.
И вот здесь начинается проблема работы с данными.
Как раз-таки следить за самим исполнением законов есть кому и без депутатов — прокуратура, суды. Вопрос в другом. Каждый новый закон сопровождается значительным количеством подзаконных актов — иногда их многие тысячи. И часто искажение закона происходит именно на этом этапе — когда эти акты или вовремя не приняты, или прямо противоречат закону, или вступают в конфликт с другими законами — таких ситуаций множество. По идее, если закон принят, ближайший важнейший предмет контроля — то, насколько оперативно и корректно сделан корпус подзаконных актов, и кто несет за это ответственность перед законодателем. Как и где должна собираться и анализироваться эта информация? Кто уполномочен делать выводы на ее основе и представлять их законодателю? Как работает эта процедура?
Далее. Закон вступил в силу, подзаконные акты подготовлены, страна начинает жить по новой норме. Как понять, что изменилось? Кто выиграл, кто проиграл, кто приобрел или потерял, каковы последствия для всей системы? Кто и как собирает такую обратную связь?
Еще. Для ситуаций, когда органы исполнительной власти прямо нарушают законы, парламентский контроль не нужен — для этого опять-таки есть прокуратура и суды. Хотя депутат может привлечь внимание к таким ситуациям, получив обращение от своих избирателей и применив какую-то из форм — например, депутатский запрос. Но есть множество ситуаций, когда нарушение прав или ущемление интересов граждан происходит во вполне правовом поле, когда нет предмета для судебного разбирательства; и вот тут самое место парламентскому контролю. Собственно, как раз из таких прецедентов, чаще всего являющихся следствием тех или иных «дырок» в законодательстве, и должны возникать новые законодательные инициативы — если проблема является типовой, значит, возможно и типовое решение.
Но для этого опять-таки необходим мощный аналитический инструментарий, позволяющий обобщать и оценивать совокупность «кейсов», в которых понадобился парламентский контроль, и выходить на законодательную инициативу. Иначе система падает в законотворчество ad hoc, по прецедентам — и неизбежно захлебывается.
Здесь, пожалуй, самая сложная задача — формулирование ТЗ на разработку современной цифровой платформы для задач парламентского контроля. Учитывающей и прецеденты, и данные об исполнении законов, и корпус подзаконных актов, и множество другой информации, необходимой для принятия решений.
