Парламент. Законы

Греф, выступая на Гайдаровском форуме, много говорил о «цифровых платформах» для органов власти. Но описывал он исключительно власть исполнительную — правительственные органы, региональные администрации и т.д. А что же с законодательной властью?

После выездного осеннего заседания Совета по цифровой экономике при спикере ГД наш институт создал небольшую рабочую группу, в которой, совместно со специалистами Сбертеха, мы занялись этой темой. Если быть точнее, самой темой мы занимались и раньше, с января прошлого года, но партнерство, конечно, эту работу ускорило. Настало время кое-что об этом рассказать.

Из чего мы исходили. Работа парламента состоит из трех крупных блоков, соответствующих функциям депутатов: законотворческой, представительской и контрольной. В рамках этих блоков — задачи: подготовка, обсуждение и согласование законопроектов; работа с обращениями граждан; депутатский контроль органов исполнительной власти.

Сначала — о законах.

Кто-нибудь задумывался о том, как устроен сегодня процесс разработки новых законодательных инициатив? Где и как чаще всего сейчас пишутся законы, которые потом принимает Дума? Что чаще всего является мотивом к созданию нового закона или изменению существующего?

Только одна цифра. В общем объеме законов, принятых VI Госдумой, более 53% составляют законы, внесенные правительством — через Правительственную комиссию по законотворческой деятельности. Если добавить сюда президентские законы, а также законы, которые также разрабатывались министерствами и ведомствами, но вносились не через Комиссию, а через «дружественных» депутатов, получится, что более 2/3 принимаемых у нас законов порождено исполнительной властью, которая, получается, в большинстве случаев сама же себе и законодательная. И лишь порядка 25% приходится на собственно депутатское законотворчество.

Как устроен законотворческий процесс в самом правительстве? Основанием для разработки закона чаще всего является поручение курирующего вице-премьера профильному министерству. Оно формулирует своего рода ТЗ на новый законодательный акт. Однако само министерство чаще всего текста закона тоже не пишет — для этого существует несколько консалтинговых структур, работающих на своеобразном «аутсорсе» у госконтор. Именно на этом этапе в процесс чаще всего включаются и лоббисты — от официальных (РСПП, ТПП, ДР, Опора), так и неофициальные — представители групп интересов или отдельных компаний, продвигающих ту или иную поправку. Министерство оформляет получившееся на своем бланке и отдает в комиссию Логинова, откуда законопроект и уходит непосредственно в Госдуму.

Как устроена процедура в самой Госдуме? Вносимые законодательные инициативы приходят на Совет Думы, откуда расписываются по профильным комитетам. Далее именно комитет «ведет» закон через все три чтения — первое (где принимается решение по концепции как таковой), второе — основное, где закон редактируется по существу, и третье, где возможны только «косметические», не влияющие на основные механизмы закона правки. Далее закон уходит в Совет Федерации, и после его утверждения там — на подпись Президенту.

Как над законом работает сама Дума? Ключевые форматы: заседание комитета, пленарное заседание ГД, парламентские слушания. По сути, основная содержательная работа происходит именно в комитетах; на пленарном заседании чаще всего именно позиция комитета является определяющей для голосования по тому или иному законопроекту. Слушания проходят лишь по резонансным законопроектам, где требуется привлечь значительное количество внешних экспертов и представителей групп интересов, и их резолюции носят скорее рекомендательный характер.

У Думы также есть свое экспертно-аналитическое подразделение, которое по запросам комитетов готовит аналитику по обсуждаемым темам. Однако, учитывая, что в думском портфеле почти 2000 законопроектов, и за каждую сессию их принимается несколько сотен, оперативно подготовить необходимого уровня анализ удается лишь по наиболее острым и значимым из них.

Мы задались вопросом: а как сегодня устроена аргументация законодателей по поводу необходимости тех или иных изменений в законах? На основании чего считается, что тот или иной закон или поправка действительно улучшит ситуацию в регулируемой области? Откуда берутся предположения, как и насколько изменится жизнь страны при вступлении в силу того или иного нового закона? Есть ли система отслеживания этих изменений, позволяющая через какое-то время оценить, было ли верным принятое решение и действительно ли новый закон сработал именно так, как ожидалось?

Ответ: на данный момент по всем этим вопросам — «туман войны». Депутаты в дискуссиях апеллируют главным образом к мнениям — чаще всего своим собственным, в лучшем случае — своих избирателей (хотя всегда непонятно, откуда берется уверенность, что сами избиратели думают именно так). Никаких количественных расчетов, KPI или чего-то в этом роде по принципу «было-будет», я за год с лишним ни по одному законопроекту не увидел. То же касается отслеживания изменений: никакого трека, позволяющего оценить изменения и через какое-то время провести их ревизию, в процедуре не предусмотрено.

Возьмите для примера пресловутую «контактную притравку», по поводу которой сегодня такие баталии между депутатами и сенаторами. Есть ли у сторон — и у общества — на руках информация о том, сколько сегодня существует притравочных станций, какое количество животных в год проходит через них, сколько они зарабатывают и каков будет масштаб их потерь в случае запрета, какое количество животных удастся спасти от этой живодерской процедуры? Об этом сегодня точно не знает ни та, ни другая сторона.

Мы попробовали — в режиме эксперимента — простую вещь. Взяли последние изменения в наиболее «счетной» из областей регулирования: правилах дорожного движения. Подключили данные из ГИБДД, Дептранса Москвы, еще ряда структур (всего более 40 источников данных) и построили кривые аварийности по таймлайну, наложив на них даты вступления в силу некоторых новелл в ПДД. И, надо сказать, это работает! На данном конкретном примере удалось показать, что технически возможно построить систему, которая будет не только отслеживать изменения, но даже и прогнозировать их еще до ввода новых норм.

Сегодня, когда между Думой и Правительством идут споры по поводу механизмов «оценки регулирующего воздействия», мы делаем следующий шаг — ставим задачу на разработку механизмов _прогнозирования_ регулирующего воздействия. Конечная цель — чтобы при принятии любых регуляторных изменений, особенно касающихся принципиально счетных сфер — вроде налогового или таможенного регулирования — у депутатов на руках был подготовленный с помощью современных цифровых технологий расчет с высокоточным прогнозом: каковы будут последствия новых норм, каких показателей удастся достичь и на что вообще эти изменения повлияют.

Задача трудная, долгая, требующая больших усилий и неслабых мощностей, от экспертных до процессорных. Но заниматься этим я считаю правильным: в наше время большинство ошибок в регулировании — следствие работы «вслепую», без нормальной аналитики на стадии принятия решений и без обратной связи по итогам их реализации. Сейчас с нами сотрудничают проектные команды из Физтеха, ВШЭ, ожидаем подключения еще нескольких групп. В среднесрочных планах — что-то вроде хакатона по техническим решениям в рамках этой задачи.

Всем, кому интересно поучаствовать, предлагаю писать мне в личку.