Новое

Аппаратный расклад: конспект и комментарии

Быстрый конспект по итогам… одного там разговора.

1. Вес института в системе определяется количеством типов Вопросов, которые этот институт Решает. То, действительно решает или нет, проверяется экспериментально: ставишь Вопрос и смотришь, может Решить или не может. Тогда ищешь то место, где могут.

2. Это две разные шкалы: «решает/не решает» и «может/не может». Есть те, кто по идее решает, но не может, а есть и те, кто вообще-то не решает, но может.

3. Итог нынешнего года — значительное усиление Правительства в ущерб всем остальным институтам. Закон Клишаса — резкое ослабление АП: теперь губернатор вынужден Решать Вопрос по своим ключевым замам в Белом Доме. И если у него есть там Свой Человек, на АП он в общем может даже забить: отныне не там будут Решать, останется он вообще губернатором или нет. Вес губернаторов тоже падает: они остаются всего лишь гарантами потоков, которые пойдут напрямую из правительства через «фигуры двойного подчинения» на территории.

4. То же Дума. ЕР не играет уже никакой самостоятельной роли не только как законотворческий механизм (это уже давно), но теперь и как кадровый: ключевые комитеты в ГД получили тех руководителей, которых подобрали «под себя» профильные министры. Турчак занимается тем, что пытается увеличить представительство членов правительства в руководящих органах партии — но это приводит главным образом к тому, что ВС и ГС превращаются в более декоративные органы, наполняясь людьми, чьё основное место работы и основное начальство — не партия. Какие вопросы решает сейчас партия как партия? Практически никаких.

5. Роль внутриполитического блока АП свелась к роли политтехнологического штаба по обеспечению нужных результатов на выборах, но даже в этом «блоке вопросов» есть потери. Условно говоря: чем в большей степени результат делается неэлекторальными методами, тем меньше роль самой АП. За недопуск неправильных кандидатов отвечают силовики, за коррекцию результатов — мобилизационные машины, задача АП сужается до узко-пропагандистского «сделать, чтобы выглядело более-менее». Кадровая монополия АП слабеет по мере того, как люди с позиций «среднего уровня» простраиваются в башнях, имеющих каждая свой отдельный «домен» и отдельный «ход наверх». Админам остаются только безбашенные, а их всё меньше.

6. В новый цикл мы входим со следующим балансом: аномально сильным правительством, слабыми АП, Думой, партией и губернаторами, растущими по влиянию силовиками. Островком прошлой эпохи остаётся Собянин, который сам себе и АП, и правительство, и отчасти даже силовики; но возглавить губернаторскую фронду, как было на последних госсоветах при Медведеве, он уже не может.

7. Сильное правительство не равно сильному премьеру: Мишустин по-прежнему уязвим, в его адрес нарастают претензии от разных групп, в тч по переизбытку паблика и «наведённого» позитива. В этой ситуации выплывают один за другим конфликты между вице-премьерским и министерским этажами. Задачу перестать быть техническим он пока решил не до конца, и очевидно она осталась на следующий год. Но время объективно играет на него: ковид продолжает быть основанием для дальнейшей перебалансировки в его пользу.

———

В развитие.

В чём особенность конструкции с аппаратно «тяжёлым» правительством и ослабленной АП? В ней начинает сбоить одна важная функция. Та, которая описана статьёй 80, пунктом 3 Конституции РФ: «Президент Российской Федерации… определяет основные направления внутренней и внешней политики государства».

Что значит — «определяет»? Нельзя это понимать так, что вот В.В.Путин вышел на трибуну, указал куда-то в точку рукой и сказал «все идём вот туда». «Определять направления» — это само по себе большая и трудоёмкая задача, выполнение которой требует работы целого серьёзного государственного института — и в нашей системе это президент-как-институт, то есть президент-и-администрация.

Какие для этого есть инструменты? Во-первых, ежегодное президентское послание. Во-вторых, это возглавляемые президентом различные консультативные органы, в том числе — с недавних пор также прописанный в Конституции, и именно с этими задачами — «содействие президенту в определении направлений…» — Госсовет.

Что касается посланий. В бытность в АП я принимал участие в рабочей группе по подготовке Послания. Выглядит это так: во все федеральные структуры отправляются запросы по предложениям в Послание по своим темам; те их присылают кто во что горазд, потом небольшая группа сотрудников АП их сводит, готовит смысловую структуру текста и выверяет цифры, потом эта «болванка» отправляется в спичрайт, который уже «доводит» итоговый текст по формулировкам. Президент активно включается в процесс дважды: первый раз — при формировании структуры содержания, второй — при «доводке» итогового текста.

Ключевой минус — в том, что адекватных экспертных мощностей для того, чтобы критически переосмыслить то, что прислали из правительства и министерств, у рабочей группы под рукой нет. Хорошо, когда кто-то из участников сам работал в правительстве — как, к примеру, сейчас в АП есть Фурсенко, Мединский или Орешкин; хотя бы по своей профильной теме «взгляд намётан». Но всё равно — это взгляд всего лишь одного человека.

Даже у меня был случай, когда обнаружилось, что цифры из одного раздела послания (которые готовило одно министерство) «не бьются» с цифрами из другого (присланные другим министерством) — и когда я на это указал коллегам, была следующая реакция: мы эти цифры из них три месяца выбивали, и что, всё по новой? Соломоново решение было таким: первые оставили, вторые убрали. Помню, как мне было, не побоюсь этого слова, «за державу обидно». Но для себя понял другое: «аппаратные ресурсы» АП критически малы для того, чтобы компетентно корректировать присылаемое; и, значит, по факту Президент не столько «определяет», сколько «озвучивает» — кроме тех нечастых случаев, когда сам лично ткнёт куда-нибудь пальцем и скажет «здесь перепроверить/переделать».

Теперь про Госсовет. Я не поленился и изучил не только закон о Госсовете, но и положение о рабочих органах и секретаре Госсовета, выделенное в отдельный документ. Ключевое там вот что: у этой структуры — в отличие, скажем, от Госдумы или СФ — не предполагается никакого своего собственного аппарата; эта функция от и до возложена на Администрацию Президента (секретарь ГС — тоже её штатный сотрудник). Все члены Госсовета, члены Президиума и т.д. принимают участие в его работе «на общественных началах» — в законе зачем-то несколько раз это повторено. Такой вот клуб добровольных помощников Первого Лица. При этом, что опять же бросается в глаза, задачи и функции ГС прописаны и в Конституции, и, куда более подробно, в федеральном законе — а вот задачи и функции АП по-прежнему не прописаны нигде — «на усмотрение», так сказать.

Будучи более-менее знаком с тем, что представляет из себя Управление по работе с Государственным Советом АП, я могу сказать одно — по жизни оно занимается множеством разных действительно важных задач, но большинство из них имеет очень косвенное отношение к «определению приоритетных направлений внутренней и внешней политики страны», и вообще к заявленной в Конституции сфере компетенций Госсовета. Вся «аппаратная» и особенно экспертная часть работы ГС по жизни в основном ложится на аппараты губернаторов, входящих в рабочие группы ГС — и тут уже опять кто во что горазд, у кого какой стиль и методы. Опять же везёт, когда у того или иного губернатора был до отъезда в регион опыт работы в федеральных структурах власти — тогда у него есть соответствующий горизонт мышления и кругозор, позволяющий что-то предложить дельное «в масштабах страны». Иначе всё сваливается в заурядный лоббизм — благо ГС это прекрасная возможность что-нибудь попросить непосредственно у Первого для своего региона, затащить именно к себе какую-нибудь федеральную тему или программу, и утереть нос соседям.

Всё это может показаться малозначимой бюрократической абракадаброй — но в сухом остатке то же, что и с Посланиями: структура, предназначенная «определять приоритетные направления внутренней и внешней политики», организована так, что никаких направлений она всерьёз определить не способна. Всё, что она действительно может — дать Президенту более-менее качественную обратную связь по поводу того, как различные федеральные инициативы правительства по факту реализуются в территориях; проще говоря, губернаторы могут аргументированно нажаловаться президенту на того или иного федерального министра. Именно так в 2019 году «дожали» правительство Медведева: из раза в раз на Госсовете выставляли идиотами то Скворцову, то Васильеву, то Акимова, и вуаля — вот вам новый премьер и новое правительство. Которое, памятуя судьбу предшественников, сделало всё для того, чтобы обезопасить себя от той же участи — вплоть до закрепления за вице-премьерами «кураторства» за отдельными территориями, чтобы гасить проблемы, что называется, «на дальних подступах».

Но эта возня, повторяю, не имеет ровно никакого отношения к основной задаче — «определять направления». Которая так и остаётся как дитя у семи нянек — по остаточному принципу. И это, в аппаратной механике, означает ровно одно: точка решения вопроса «того, как будет», опять-таки оказывается в министерствах — просто потому, что больше-то некому. А те, в свою очередь, самозабвенно плодят всё новые и новые «стратегии развития» и «национальные проекты», единственный сущностный «движок» которых — борьба за увеличение доли своего бюджетного пирога.

И здесь я снова возвращаюсь к своему экспресс-расследованию причин и хронологии распада СССР, которое недавно публиковал в трёх частях. Те, кто читал, могли обратить внимание, что в получившейся реконструкции отправной точкой процессов распада стала утрата высшим руководством страны рычагов управления приоритетами развития, ставшая фактом примерно в первой половине 1970-х. Всё прочее ещё долго было под полным контролем — остальные рычаги выходили из строя медленно, один за другим, ещё целых двадцать лет. Но первые негативные последствия вожди ощутили уже к началу 10-й пятилетки, в 1976 году — когда стали заметны невооружённым взглядом процессы торможения экономического роста. Однако, судя по дальнейшим событиям, так и не смогли за оставшиеся годы правильно поставить диагноз.

И это при том, что советская модель была по-своему куда более логично организована с точки зрения распределения сфер ответственности. За вопрос «определения приоритетов внутренней и внешней политики» отвечала, страшно сказать, «руководящая и направляющая сила советского общества» — КПСС; а непосредственно — её главный руководящий орган под названием ЦК, сидевший, кстати сказать, ровно в том комплексе зданий, который сейчас занимает АП. Ключевыми документами, в которых эти направления фиксировались, были: на долгосрочном уровне Программа КПСС (их было всего три за всю её историю), а на среднесрочном — Пятилетний план, утверждаемый каждый раз партийным съездом. На более краткосрочном горизонте это были решения Пленумов, собственно решения ЦК и, совсем уже в текущем режиме — постановления Политбюро.

Собственно, с формальной точки зрения весь ЦК только и именно этим и занимался — «определял приоритеты» и контролировал их соблюдение. А уже на исполнительную власть — Совмин и структуру подведомственных ему органов — ложилась задача их практической реализации. А на собственно советскую составляющую — систему Советов — приходилось законодательное оформление принимаемых на верхнем партийном уровне решений.

И тем не менее, даже такая модель в какой-то момент дала сбой по своей ключевой функции — «определение приоритетов». Случилось это не в последнюю очередь потому, что система к тому моменту выросла и усложнилась до такой степени, что удержать единую логику управления и приоритизации стало задачей не для слабых умов — а в пришедшем к власти в 1964-м «поколении победителей» героев было много, а вот гениев — ни одного. Сталин, возможно, тоже был далеко не гением, сколько бы его ни пытались представить таковым тогдашняя пропаганда и её нынешние ретроадепты, но в его время приоритеты диктовались в основном жёсткой логикой борьбы за выживание. А к середине 60-х планка была поднята уже до борьбы за мировое лидерство — и вот её взять не удалось.

Постсоветская модель, увы, унаследовала ту же родовую травму. Она неплохо справляется с ситуациями, когда ценой вопроса является выживание — доказав это в 1993-м, и в 1999-м, да и в 2011-м. Однако когда задача становится менее витальной — типа «выхода на долгосрочный устойчивый рост» — тут её начинает клинить.

About Алексей Чадаев

Директор Института развития парламентаризма